人地掛鉤研究進(jìn)展與展望

方人杰

[摘要]人地掛鉤是在近年來城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，但土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展相脫節(jié)的背景之下，為解決人口與土地的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象并推進(jìn)人口市民化發(fā)展而提出的戰(zhàn)略構(gòu)想。從政策和實踐以及人地掛鉤各方面的理論研究的角度梳理、歸納了其進(jìn)展，并在其研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上提出了發(fā)展的展望。

[關(guān)鍵詞]人地掛鉤；研究進(jìn)展；展望

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

引言

在經(jīng)濟持續(xù)增長的背景之下，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，建設(shè)用地快速增長。2016年，中國城市建設(shè)用地、城鎮(zhèn)人口數(shù)、城鎮(zhèn)化率及分別為52761.3km2、79298萬人、57.35%，而1984年的各項對應(yīng)數(shù)據(jù)分別為8480.4km2、24017萬人、23.01%。對這兩年的數(shù)據(jù)加以比較可知，建設(shè)用地共增長了522.16%，年均增長率為5.88%；城鎮(zhèn)人口增長了230.17%，年均增長率為3.8%；城鎮(zhèn)化率增長了149.24%，年均增長率為2.9%。由此可見人口增長速度低于建設(shè)用地增長速度，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相脫節(jié)的現(xiàn)象。

1 概念

人地掛鉤全稱為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但人口與土地的發(fā)展不協(xié)調(diào)的背景之下，為了解決在這一過程中所存在的各類矛盾及問題，以人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出為核心[1]的一項戰(zhàn)略構(gòu)想。

2 人地掛鉤政策及實踐進(jìn)展

2.1 政策進(jìn)展

對全國層面發(fā)布政策進(jìn)行梳理，可以將人地掛鉤政策發(fā)布的進(jìn)展大致分為四個階段。首先是在2008年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕103號），這從全國層面提出了人地掛鉤的改革思路，自此，人地掛鉤的雛形出現(xiàn)，其理論開始提出并逐漸完善，標(biāo)志著概念構(gòu)建階段的開始；而在2010年12月，國務(wù)院發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號），這不僅對人地掛鉤概念的再次強調(diào)，也是其落實于規(guī)劃的開始，為人地掛鉤轉(zhuǎn)向不同主體功能區(qū)的實踐做出了政策上的指導(dǎo)，也代表著人地掛鉤進(jìn)入了深化并由理論轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`的銜接階段。2011年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號），至此，正式進(jìn)入了試點實踐階段，同時，這也是進(jìn)一步推廣擴展人地掛鉤工作的前提。2016年9月，五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》（國土資發(fā)〔2016〕123號），這標(biāo)志著人地掛鉤的頂層設(shè)計已逐漸完善，也能對各地推進(jìn)人地掛鉤工作提供實踐參考。至此，人地掛鉤基本的政策框架已經(jīng)基本完備，并開始進(jìn)入到進(jìn)一步的完善階段。由政策進(jìn)展可知，各綱領(lǐng)性政策文件相互銜接、穩(wěn)定有序的構(gòu)建起了人地掛鉤在頂層設(shè)計上的發(fā)展體系。這不僅為地方上的人地掛鉤政策制定提供了指導(dǎo)和依據(jù)，也促進(jìn)和保障了實踐工作的開展。

2.2 實踐進(jìn)展

在全國層面上來看，2010年，人地掛鉤在河南最先進(jìn)行試點工作并逐步鋪開。而在地方上，2013年的年初，河南省啟動了3個省轄市試點單位，包括洛陽、信陽以及新鄉(xiāng)，來進(jìn)行“人地掛鉤”的試點工作，目前總共已確定了43個市級試點。而江蘇省宿州市則于2013年起進(jìn)行土地制度改革的嘗試，試點工作主要在埇橋區(qū)灰古鎮(zhèn)付湖以及秦圩兩村進(jìn)行。2016年7月，重慶初步以12個區(qū)縣作為“人地掛鉤”試點區(qū)域。

全國及各個地方的人地掛鉤實踐工作在相關(guān)政策指導(dǎo)下不斷推進(jìn)，而試點經(jīng)驗也對下一步政策如何完善、試點工作如何推廣提供了參考。

3 人地掛鉤研究進(jìn)展

3.1 現(xiàn)狀的研究

楊玉珍、王永宇等認(rèn)為目前對于人地掛鉤的研究較少，已有研究多集中于內(nèi)涵、概念及短期操作之上。尤其缺少對于多種要素之間掛鉤的系統(tǒng)性研究。趙萌提出目前對人地掛鉤實踐與政策結(jié)合的研究不足，且多為定性研究?？傮w來看，在目前人地掛鉤試點工作已逐步鋪開的背景下，其對應(yīng)的相關(guān)研究較少，研究體系不完善，已滯后于政策和實踐的進(jìn)展，難以有效的對實踐工作產(chǎn)生借鑒意義。

3.2 相關(guān)機制的研究

3.2.1 內(nèi)涵機制的研究。對人地掛鉤機制的研究主要從其內(nèi)涵和外延機制兩方面開展，內(nèi)涵機制的研究主要集中于指標(biāo)配置、收益分配和主體保障機制三個方面。在指標(biāo)配置機制上，張世全強調(diào)農(nóng)村集體建設(shè)用地整治指標(biāo)在保障農(nóng)村各項發(fā)展用地的基礎(chǔ)上，可以在多層次地域范圍通過市場化進(jìn)行資源配置并以有償使用的形式展開，以實現(xiàn)指標(biāo)所得收益最大化。陸銘提出了人地掛鉤的行政配置模式和市場交易模式。黃建水認(rèn)為，在人地掛鉤實施過程中有必要搭建一個較為完善的信息管理和指標(biāo)交易的平臺并配置相應(yīng)的指標(biāo)模式。楊玉珍從資源配置的角度提出行政配置、市場化配置以及市場化與行政相結(jié)合三者資源配置模式并分別加以分析闡釋。華生指出應(yīng)以政府行為與掛鉤指標(biāo)相結(jié)合，掛鉤指標(biāo)與農(nóng)民市民化需求相結(jié)合，以此為依據(jù)進(jìn)行資源的配置?？傮w而言，對指標(biāo)配置機制的研究主要從政府與市場、平臺統(tǒng)籌和指標(biāo)細(xì)化等角度進(jìn)行。

在收益分配機制上，張世全，李漢敏提出人地掛鉤過程中所需進(jìn)行的綜合整治，其資金來源可從財政支出、社會投資、市場交易等多個方面籌集，并可用于推動三農(nóng)發(fā)展。袁志剛提出應(yīng)建立掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)入地以及轉(zhuǎn)出地共同分享土地級差收益的分配機制。

而在主體保障機制上，袁志剛也提出應(yīng)建立有效的權(quán)益保障機制，掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)入地在獲取土地指標(biāo)的同時，其必須為指標(biāo)轉(zhuǎn)出地農(nóng)民提供基本的社會保障及就業(yè)支持，陸銘認(rèn)為跨區(qū)域轉(zhuǎn)移后的土地指標(biāo)增值收益應(yīng)平攤到每個農(nóng)民身上以保障其合理權(quán)益。

3.2.2 外延機制的研究。對其外延機制的研究主要從技術(shù)應(yīng)用、政策體系、市場與政府這三個方面展開，從而更全面的豐富了對人地掛鉤機制的研究。丁新務(wù)認(rèn)為為了實現(xiàn)人地掛鉤的最大效益，應(yīng)將其同時與城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化、轉(zhuǎn)移就業(yè)、產(chǎn)業(yè)化及規(guī)?；?jīng)營相掛鉤，共同推進(jìn)并實施。張世全，沈昊婧則從配套政策制度體系方面提出，人地掛鉤政策的實施是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個領(lǐng)域，關(guān)系重大，應(yīng)加大相關(guān)配套政策的支撐，在此基礎(chǔ)上通過土地綜合整治，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，收益返還農(nóng)村等方式實現(xiàn)城市支持農(nóng)村工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動的良性運行機制。張維宸進(jìn)一步提出配套政策體系的完善應(yīng)與政策宣傳加強、相關(guān)性的基礎(chǔ)研究以及應(yīng)急方法的深入研究相結(jié)合。朱雪欣提出可利用ARCGIS等技術(shù)對人地掛鉤的政策實施過程進(jìn)行監(jiān)測，在此基礎(chǔ)上建立完善的監(jiān)測系統(tǒng)，建立動態(tài)監(jiān)測機制。張耀宇則主要從政府行為的角度提出，應(yīng)在建立常態(tài)市場化機制的基礎(chǔ)上，通過政府行為來彌補市場機制的不足。