我國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理的制度轉(zhuǎn)型：以美國和德國為鑒

張也

[摘要]我國水資源短缺和供需矛盾越來越突出，節(jié)約用水是解決這一問題的根本之道。通過對(duì)比分析美國、德國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，尋找行之有效的節(jié)水經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合我國具體的農(nóng)業(yè)節(jié)水政策、管理制度以及執(zhí)行現(xiàn)狀，總結(jié)現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理的制度轉(zhuǎn)型需要從哪些方面進(jìn)行，為完善我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系提供參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)；節(jié)水；管理；制度

[中圖分類號(hào)]S274 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

我國用水總量巨大，其中農(nóng)業(yè)用水就占據(jù)60%以上，一些地區(qū)甚至高達(dá)80%，因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水是我國節(jié)水的重點(diǎn)。近兩年來，有關(guān)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的政策文件陸續(xù)出臺(tái)，2015年5月的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015～2030年）》、2016年1月的《中央“一號(hào)”文件》均指出要加快節(jié)水型農(nóng)業(yè)的建設(shè)。隨后下發(fā)的《農(nóng)田水利條例》、《關(guān)于加快推進(jìn)高效節(jié)水灌溉發(fā)展的實(shí)施意見》、《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》也都對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作提出了更多更高的要求。

可見農(nóng)業(yè)節(jié)水在水資源短缺的今天，對(duì)促進(jìn)水資源可持續(xù)利用、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式起著至關(guān)重要的作用。因此，對(duì)于農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作的開展，世界各國也都在不斷努力推進(jìn)和完善中，其中美國和德國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的構(gòu)建起步較早，相關(guān)法律法規(guī)也較為健全，取得了很好的的農(nóng)業(yè)節(jié)水效果。這些國家的成功經(jīng)驗(yàn)或制度缺陷都值得我們思考和研究，對(duì)尋找適合我國國情的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度轉(zhuǎn)型的路徑，起到很好的作用。

1 我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理及制度的現(xiàn)狀

1.1 管理體制

流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制是我國水資源管理的主要方式。在管理層級(jí)上國家采取的是統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的方式。我國《水法》規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全國范圍內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，其他職責(zé)部門則按照不同分工，負(fù)責(zé)各自相關(guān)管理工作，各司其責(zé)，互相配合。在縣級(jí)以上地方，根據(jù)同級(jí)人民政府的相關(guān)規(guī)定，政府的水行政管理部門和其他部門按各自職責(zé)、分工，負(fù)責(zé)有關(guān)水資源管理工作。即我國是多部門分割管理，不同部門分管不同部分的用水、節(jié)水工作。

這種管理模式存在著一定的弊端，使之在某些環(huán)節(jié)上，存在著水利、環(huán)保、城建等部門協(xié)調(diào)難度大、分頭管理的現(xiàn)象，造成了節(jié)水效果不佳等問題。

1.2 水權(quán)交易制度

建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)是我國一直以來努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，從目前所處的探索情況來看，全社會(huì)的農(nóng)業(yè)節(jié)水意識(shí)還沒有形成，很多農(nóng)業(yè)節(jié)水措施還不夠完善，地方執(zhí)行力度較弱，這些都與我國農(nóng)業(yè)節(jié)水所要達(dá)到的成效和可持續(xù)發(fā)展的要求還有很長的距離。節(jié)水型農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)少不了制度構(gòu)建和必要的法制保障，這就要求我們必須加快優(yōu)化農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水法制化工作研究的進(jìn)程。

2016年4月，我國水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，并成立了中國水權(quán)交易所。該交易辦法規(guī)定目前我國水權(quán)交易有三種形式，一是區(qū)域水權(quán)交易；二是取水權(quán)交易；三是灌溉用水戶水權(quán)交易。區(qū)域間水權(quán)交易主要是針對(duì)政府對(duì)政府之間的交易，必須是在同一流域或是具有跨區(qū)域調(diào)水條件的政府之間發(fā)生。協(xié)議的簽訂、價(jià)格的確定由水區(qū)省、直轄市可授權(quán)部門或者單位協(xié)商決定，并報(bào)送國務(wù)院水行政主管部門和備案。

而取水權(quán)交易則主要發(fā)生在符合條件的其他單位或個(gè)人之間，有一定的許可期限和取水限額的限制；另外一種灌溉用水戶水權(quán)交易，主要應(yīng)用于農(nóng)業(yè)之中，對(duì)農(nóng)戶用水進(jìn)行先確權(quán)后交易，自主開展，無需審批，灌區(qū)也可以回購用水權(quán)，用以重新配置或者對(duì)外交易。

1.3 我國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理的相關(guān)法律制度

水資源利用和如何節(jié)約利用是目前我國農(nóng)業(yè)節(jié)水工作需要考慮的兩大重要問題。如果從水資源利用這一角度出發(fā)，農(nóng)業(yè)節(jié)水立法則屬于水法的范疇，但如果從資源節(jié)約利用的角度分析，農(nóng)業(yè)節(jié)水立法則又偏向于資源法、節(jié)能法的方向。但梳理我國的法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，建國以來，我國還并沒有開展對(duì)自然資源節(jié)約利用的專門立法研究，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水的相關(guān)規(guī)定大多集中體現(xiàn)在《水法》中。

進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)檢索，可知現(xiàn)行有效的和農(nóng)業(yè)節(jié)水相關(guān)的行政法規(guī)有24篇、相關(guān)部門規(guī)章共有162篇，有的從立法目的出發(fā)，制定了農(nóng)業(yè)節(jié)水的原則性規(guī)定；有的從適用范圍、管理職責(zé)以及配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施等方面進(jìn)行了規(guī)制；《水利工程供水價(jià)格管理辦法》對(duì)用水計(jì)劃下達(dá)以及超計(jì)劃加價(jià)和節(jié)水工作的法律責(zé)任等方面也都予以了明確規(guī)定。

2 農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的得與失：基于比較的視野

2.1 美國和德國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理及制度

世界上一些節(jié)水工作較為領(lǐng)先的國家對(duì)水資源的管理體系不盡相同，但各國對(duì)節(jié)水管理立法的重視程度是相同的。完善的法律體系是有效管理水資源的重要保證。下面本文將以美國和德國為例，具體分析國外節(jié)水立法模式和節(jié)水制度。

2.1.1 美國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度。美國沒有全國統(tǒng)一的水法，而是采用多部單行法共同發(fā)揮作用的混合型節(jié)水立法模式。美國的節(jié)水立法工作進(jìn)行的比較早，早在20世紀(jì)60年代，美國就通過了《水資源規(guī)劃法》，開展了相應(yīng)的節(jié)水立法工作，加強(qiáng)了對(duì)水資源的綜合管理能力。到了80年代中期的時(shí)候，美國一些缺水的地區(qū)由于意識(shí)到了問題的嚴(yán)重性，于是自發(fā)的開始了城鎮(zhèn)節(jié)水活動(dòng)，一方面通過綜合分析擬列的節(jié)水方案，進(jìn)行長遠(yuǎn)的節(jié)水目標(biāo)規(guī)劃，另一方面還進(jìn)行了水價(jià)的調(diào)整，制定出了比較嚴(yán)厲的制裁措施。到了90年代，美國相繼頒布了《美國安全飲用水法修正案》以及《節(jié)水規(guī)劃指南》，根據(jù)公共供水系統(tǒng)的規(guī)模大小，進(jìn)行相匹配的限度規(guī)劃。另外，美國各州也通過節(jié)水立法方式對(duì)水資源的保護(hù)和節(jié)水管理制度進(jìn)行了規(guī)定。

2.1.2 德國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度。德國主要采取分級(jí)管理體制，混合型節(jié)水立法模式。從中央到地方共分四級(jí)，首先由國家負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控；然后第二級(jí)是聯(lián)邦各州，根據(jù)本州具體情況作出詳細(xì)規(guī)定；第三級(jí)則是各州設(shè)立的地方水務(wù)部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行；最后一級(jí)是各種水務(wù)協(xié)會(huì)，有著各自具體的任務(wù)進(jìn)行流域供水或是污水處理。

德國的節(jié)水法律體系較為復(fù)雜，由政府主導(dǎo)制定一部全國性的水資源管理基本法，然后再根據(jù)需要配以各種單行法律法規(guī)，如聯(lián)邦水法、州水法以及歐盟水法。其中歐盟水法基本都是些框架性的指導(dǎo)和命令，而聯(lián)邦水法對(duì)德國的供水和污水處理等問題進(jìn)行了具體的規(guī)定，最后再由各個(gè)州自主決定、自由裁量其范圍內(nèi)的水權(quán)問題。

2.2 各國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理體制的對(duì)比分析

現(xiàn)階段，世界水資源管理體制大致有三種，第一種是以流域?yàn)閱卧牧饔蚬芾恚饕\(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種方式充分利用和保護(hù)流域內(nèi)的水資源。第二種是以美國為代表的以行政區(qū)域管理為主，流域機(jī)構(gòu)管理為輔的管理體制；最后一類是以各個(gè)部門管理為主的管理體制。其中行政區(qū)域管理曾經(jīng)為世界上大多數(shù)的國家所采用，我們國家在建國后很長的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行行政區(qū)域管理制度。這種制度主要強(qiáng)調(diào)整合本行政區(qū)域內(nèi)的水資源，充分發(fā)展經(jīng)濟(jì)，滿足轄區(qū)內(nèi)的用水要求。美國等國家為順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步從流域管理走向以行政區(qū)域管理為主，流域機(jī)構(gòu)管理為輔的管理體制，一定程度上滿足了美國各流域和各區(qū)域的用水、節(jié)水需要，但這種模式也存在著一些不足。

首先，美國的各州政府掌握著水資源管理的主要權(quán)利，聯(lián)邦一級(jí)的水資源行政管理部門則主要負(fù)責(zé)開發(fā)水資源和調(diào)度管理綜合水利工程，起到的只是綜合的輔助性的作用。這種方式或多或少的存在著一些弊端，由于不同流域具有不同的自然屬性，而不同的自然屬性就決定了它不可能與行政區(qū)域完全相一致，因此，再加上設(shè)置的流域管理機(jī)構(gòu)部門，享有管理權(quán)限的部門就特別多，在管理過程中，不同部門之間很容易相互爭權(quán)、相互推諉，使節(jié)水管理工作效率低下，一個(gè)政策的執(zhí)行需要經(jīng)過層層部門的審核、表決、通過，無法真正快速高效的解決水資源管理工作。

而德國實(shí)行的是流域管理，對(duì)不同流域采取管理的方式也都不同，德國聯(lián)邦政府通過政府環(huán)境自然保護(hù)和原子能安全部來對(duì)水資源的基本問題和跨境合作等進(jìn)行管理，其他的聯(lián)邦政府部門再對(duì)環(huán)境部進(jìn)行支持和配合。這種以流域?yàn)閱卧M(jìn)行農(nóng)業(yè)節(jié)水管理，將行政區(qū)域管理完全排除在外的流域管理模式雖然可以對(duì)水資源進(jìn)行綜合管理，但是一旦流域管理機(jī)構(gòu)缺乏法律權(quán)威，沒有法律保障，就無法制衡地方政府的違法行為。地方政府很可能會(huì)為了短期利益、局部地方利益而損害長期利益和國家利益。因此德國通過國家層面的基本立法以及完善各州的法律法規(guī)來規(guī)避了這種現(xiàn)象的發(fā)生。

3 農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的轉(zhuǎn)型：中國的路徑選擇

半個(gè)世紀(jì)以來，我國都一直致力于探索農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，試圖通過各種節(jié)水方式和途徑來提高農(nóng)業(yè)用水的效率，但農(nóng)業(yè)節(jié)水工作卻一直未取得理想的效果，仍然與快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的要求相差甚遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，節(jié)水方式的選擇或許較為重要，但是卻不是最重要。要想做好農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，最重要、最核心的問題是構(gòu)建起最適合中國國情、水情的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系。

在社會(huì)發(fā)展中，當(dāng)人們的行為開始出現(xiàn)普遍偏頗時(shí)，我們首先思考的應(yīng)當(dāng)是是不是社會(huì)制度的問題，是不是制度的構(gòu)建不夠完善，社會(huì)制度是否能正確和適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)人們作出行為。因此，在農(nóng)業(yè)節(jié)水管理過程中，當(dāng)人們沒有形成普遍的節(jié)水意識(shí)、當(dāng)水資源利用效率低下時(shí)，我們就應(yīng)該好好的思考是否是現(xiàn)行的節(jié)水管理制度沒有提供比較好的引導(dǎo)和規(guī)范作用。從一定意義上來看，農(nóng)業(yè)節(jié)水問題主要還是制度問題，解決農(nóng)業(yè)節(jié)水管理問題的根本出路就在于進(jìn)行農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的轉(zhuǎn)型。

3.1 管理體制

縱觀美國、德國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的發(fā)展歷程，比較分析水資源管理體制的異同，我們發(fā)現(xiàn)兩國無論是在水資源狀況還是社會(huì)制度，都有著很大的區(qū)別，但是兩國在農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作上卻都取得了非常好的效果，究其原因，是因?yàn)閮蓢际强陀^的從本國的資源、環(huán)境以及社會(huì)需要的角度來進(jìn)行的制度思考和制度創(chuàng)新。同為世界大國，我國雖然在農(nóng)業(yè)節(jié)水管理上起步相對(duì)較晚，國民關(guān)注程度相對(duì)較弱，社會(huì)共同節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，但是隨著近兩年來國家各項(xiàng)節(jié)水型農(nóng)業(yè)政策的出臺(tái)、各項(xiàng)制度的陸續(xù)完善，我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作也將會(huì)邁入新的臺(tái)階。而此時(shí)要做的并不是照搬照抄美國、德國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，而是應(yīng)該在分析對(duì)比利弊后，跟中國政治、民情、水情、社會(huì)發(fā)展需要等因素結(jié)合考慮，選擇一個(gè)適合中國的轉(zhuǎn)型道路，從而全面構(gòu)建起我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系。

我國水資源供需矛盾較為突出，其中農(nóng)業(yè)更是第一“用水大戶”和“耗水大戶”，而我國共有八大流域，根據(jù)每個(gè)流域的水資源特點(diǎn)的不同，新中國成立后，成立了七大流域管理機(jī)構(gòu)，這些流域管理機(jī)構(gòu)并不在我國的行政管理序列中，不屬于某一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，在基本法律中并未做出規(guī)定。因此我國現(xiàn)行的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在一定程度上存在著“多龍治水”、“群龍無首”的局面。統(tǒng)一管理流域水資源的工作被人為的分割，使部門之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的職責(zé)交叉錯(cuò)位。因此筆者建議我國應(yīng)該在流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制中明確流域管理是主導(dǎo)地位，既已設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，那么就不應(yīng)當(dāng)讓其形同虛設(shè)，而是應(yīng)當(dāng)在法律中給予其治水管水的權(quán)威，再讓地方行政機(jī)構(gòu)相關(guān)部門予以配合，或是明確各自分工，避免“九龍治水，水難治”的現(xiàn)象發(fā)生。

3.2 健全農(nóng)業(yè)節(jié)水法律制度

我國與國外的農(nóng)業(yè)節(jié)水立法相比，屬于政府主導(dǎo)型，宏觀的節(jié)水原則一般體現(xiàn)在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章之中，但具體的農(nóng)業(yè)節(jié)水措施和責(zé)任卻多體現(xiàn)在地方性法規(guī)、規(guī)章和各級(jí)政府規(guī)劃、指導(dǎo)意見、規(guī)范性文件中。這些法律文件雖然對(duì)執(zhí)行節(jié)水立法可以起到很大作用，但其中有一些內(nèi)容還仍需等待農(nóng)業(yè)節(jié)水立法的確認(rèn)。而對(duì)于全國性的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的相關(guān)立法更是嚴(yán)重缺位。

因此，筆者認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度轉(zhuǎn)型首先應(yīng)當(dāng)重視將農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度、法律制度、農(nóng)業(yè)節(jié)水措施和法律責(zé)任在節(jié)水立法中進(jìn)一步明確。這一點(diǎn)上，我國可以借鑒德國的節(jié)水立法模式?；谖覈€沒有專門的農(nóng)業(yè)節(jié)水法律的現(xiàn)實(shí)，《水法》可以說對(duì)我國水資源的開發(fā)利用和保護(hù)做了很多原則性的規(guī)定，一定程度上相當(dāng)于節(jié)水立法中的“基本法”。農(nóng)業(yè)節(jié)水立法可以在此基礎(chǔ)之上考慮一些政策制度，充分結(jié)合目前農(nóng)業(yè)所需，制定一部可以領(lǐng)導(dǎo)全國進(jìn)行節(jié)水型農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律，從而更進(jìn)一步的指導(dǎo)農(nóng)業(yè)節(jié)水活動(dòng)。一方面可以以法律的方式將現(xiàn)有的節(jié)水制度穩(wěn)固下來，另一方面也可以根據(jù)現(xiàn)有的形式政策逐步的完善和健全農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，形成一套適合我國國情的有效的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系。

3.3 建立市場化機(jī)制

水權(quán)交易制度的建立是美國農(nóng)業(yè)節(jié)水工作能夠得到全面有效的實(shí)施的一個(gè)重要原因，也是通過利用市場化平臺(tái)優(yōu)化配置水資源的一個(gè)重要手段。我國2016年建立水權(quán)交易所，頒布《水權(quán)交易管理暫行辦法》，已經(jīng)有了一個(gè)很好的開端，從目前來看，我國水權(quán)水市場建設(shè)方興未艾，還處于蓬勃發(fā)展期，因此我國應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)通過市場經(jīng)濟(jì)手段積極鼓勵(lì)各地方結(jié)合自身實(shí)際，以行政和經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，計(jì)劃和市場相配合等多種方式開展農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。

進(jìn)行水權(quán)交易制度構(gòu)建的同時(shí)，還應(yīng)該重視水價(jià)改革。水價(jià)一直以來都是由政府制定，變化較少。供水單位可以收取多少水費(fèi)主要看供水量多少，因此，供水量增多供水單位的收益就會(huì)隨之增多，這樣單位會(huì)認(rèn)為節(jié)水就相當(dāng)于變相減少他們的收益，就會(huì)對(duì)節(jié)水沒有積極性。而如果將節(jié)省下來的水量通過交易的方式在市場上轉(zhuǎn)讓，那么供水單位對(duì)收益的渴求就會(huì)使之具有更大的內(nèi)在動(dòng)力去積極主動(dòng)的開展節(jié)水工作。因此可以設(shè)立激勵(lì)供水單位節(jié)水的制度，鼓勵(lì)剩余水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，通過合理的獎(jiǎng)罰措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的施行。

另外，我國現(xiàn)在也在努力嘗試一種新模式—合同節(jié)水管理模式。這種模式主要是通過搭建市場化平臺(tái)，來吸引和利用社會(huì)力量建立一種節(jié)水的長效機(jī)制，使資本與政府以及用水主體之間達(dá)到互利共贏的效果，從而使節(jié)水工作取得突破進(jìn)展。但是經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前為止很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)合同節(jié)水管理這一模式的工作開展躊躇不前，不知如何開展，從何開展，因此省市縣的地方政府應(yīng)當(dāng)采取高度重視，要做到政策的準(zhǔn)確和實(shí)際下達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也應(yīng)當(dāng)多學(xué)習(xí)多借鑒，更好的吸收和消化，爭取早日將合同節(jié)水管理模式運(yùn)用為實(shí)施節(jié)水工作的重要方式之一。

4 結(jié)語

建立更科學(xué)合理的節(jié)水法律體系和管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)的重要一步。只有將農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的管理列入法治化軌道，提升法律效力和威懾力，權(quán)責(zé)明確，分工具體，才能切實(shí)有效的提高農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展進(jìn)度，進(jìn)而保障我國水資源的可持續(xù)利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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