濰坊市集體林權制度改革中林農權益保護研究

王子敏 張晉觀 王子赟 郭燕茹

[摘要]集體林權制度改革賦予林農以承包經營權、林木所有權、處置權以及收益權，通過對山東省濰坊市進行實地調研，介紹了在集體林權制度改革中，濰坊市林農權益保護的現狀，并深入分析了集體林權制度改革中林農權益保護所存在的問題及其原因，最后提出了完善林農權益保護的相關建議。

[關鍵詞]濰坊市；集體林權制度改革；林農；權益

[中圖分類號]D912.4 [文獻標識碼]A

1 引言

國家通過集體林權制度改革，給予林農承包經營權、林木所有權等法定權利，這是推進農村經濟發(fā)展的重要舉措，其旨在通過改變林地的權屬關系，以保障林農的各項權利，最終促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。濰坊市緊跟山東省集體林權制度改革的步伐，對林業(yè)進行了一次重大的改革，目前，已經取得一定成就，但同時也帶來了林農權益保障等問題。這些都影響著林農保護林業(yè)資源的積極性和主動性。筆者通過在濰坊市展開規(guī)模性摸底和實際情況調查分析，了解了現階段集體林權制度改革中濰坊市林農權益的保護現狀，指出濰坊市集體林權制度改革中有關林農權益保障中存在的問題，并針對問題提出了有效的建議。

2 濰坊市集體林權制度改革中林農權益保護的現

狀

2.1 濰坊市集體林權制度改革的概況

2008年，中共中央、國務院頒布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，濰坊市市委、市政府為貫徹落實中央的意見精神，于2009年發(fā)布《關于全面推進和深化集體林權制度改革的意見》，并且結合實際，向市內各縣市區(qū)人民政府及有關部門印發(fā)了《濰坊市集體林權制度改革工作方案》，制定了“分步實施，依次推進”的集體林權制度改革方案?？v觀改革過程，濰坊市于2009年，在高密市和臨朐縣先行試點，并于年底前完成了改革任務；2010年，在全市28個縣區(qū)展開了林改工作，年底基本完成了明晰產權、承包到戶的改革任務，確權發(fā)證率達到了95%以上；后期，濰坊市政府以進一步完善配套措施，實現規(guī)范管理為目標，逐步形成了促使集體林業(yè)良性發(fā)展的機制，在實現資源持續(xù)增長、農民大幅增收、生態(tài)全面改善、林區(qū)和諧發(fā)展的目標上穩(wěn)步向前。

濰坊市政府不斷深化市內林權改革，指導建立了6家林權管理服務中心；完成67起貸款，貸款金額總數達到1890萬元；建立了6家首批省林業(yè)專業(yè)示范合作社；9處國有生態(tài)公益型林場。從總體來看，濰坊市已全面完成主體改革任務，市內林業(yè)發(fā)展活力得到了顯著增強，通過林改，林農造林的積極性得到大幅提高，農村社會的穩(wěn)定性得到增強。

2.2 濰坊市林農權益保護的狀況

2016年2月，筆者通過采用問卷法與訪談法，對濰坊市的部分縣區(qū)進行了走訪調研，調研以對林農進行問卷調查和對各區(qū)縣的林業(yè)局相關人員進行訪談為主。在調研中，發(fā)放了90份調查問卷，收回問卷90份，有效問卷90份。具體調研的內容主要從以下四個方面展開：①林地承包經營權和林木所有權。自2009年啟動集體林權制度改革工作以來，濰坊市共確權林地14.28萬hm2，發(fā)放林權證4.7萬本，隨著勘界確權、建檔發(fā)證工作的完成，全市目前基本完成了林改任務，經統(tǒng)計數據表明，濰坊市各縣、區(qū)的各自確權率已達95%以上。大部分的集體林地實現了產權到戶，基本上保證了林農對林地的承包經營權和對林木的所有權。但是林農的自主經營權在一定程度上受到了國家對商品林采伐限額的制約。②處置權。濰坊市成立了林權管理服務中心，設置了關于對林權流轉服務的相關職能。但是，仍然缺少規(guī)范的流轉程序，這使得林農的林權流轉程序實際上缺少服務中心的操作，從而其權益無法得到切實的保障。③收益權。經過林改，林農獲得了對林地的經營權，相應地，其收益也隨之增加。但是，在實際操作過程之中，林農普遍反映公益生態(tài)效益的補償標準較低，再加之上述所說的林權流轉程序不夠完善的問題，因此，林農增加收益的效果也在大打折扣。④民主參與權。根據濰坊市《關于全面推進和深化集體林權制度改革的意見》要求，集體所有的用材林、經濟林和宜林地應當落實承包經營主體，并且須經2/3以上的村民代表大會代表同意；再者，林權內容在本集體經濟組織范圍內應當進行公示。通過對63戶林農自身的調研分析，對上述規(guī)范了解的有57戶（90.5%），不了解的有6戶農（9.5%）。調查數據顯示，雖然對于規(guī)范知情的林農有大多數，但還是存在部分林農不知情的情況，且部分林農并沒有合理行使民主參與權。

3 濰坊市集體林權制度改革中林農權益保護的問

題分析

3.1 部分林農林地產權界定不明晰

根據調研，濰坊市林地情況復雜，存在大山少林，小山多林的情況，土地的肥沃和富饒程度也影響到林木的生長狀況，部分地區(qū)存在較多無人管理的野山，對這些無人管理的林木的產權界定不明確，集體組織享有林地所有權，通過家庭承包的方式落實到集體組織中的農戶中的林地目前沒有進行嚴格的產權劃分，農民對自己享有的林地承包經營權和林木所有權的具體范圍尚未界定清楚，因此存在產權界定不明晰的問題。

此外，林農的法律意識淡薄。在集體林權制度改革中，常會出現分給農民的林地被他人侵占，或者辛勤勞作的樹木被他人亂砍亂伐的現象，由于農民缺乏運用法律進行維權的意識，因此默許他人侵占自己的林地，導致農民對林地的承包經營權和林木所有權無法切實履行，產權如同虛設。

另外，國家目前對于林地和林木的劃分標準不明確，缺乏具體統(tǒng)一的劃分標準。集體組織將林地分給農民時的衡量標準難以確定，因此均山到戶的政策難以實現，農民對于自己的林地的承包經營權和林木所有權也無法界定清楚。

3.2 部分林農的林權流轉不規(guī)范

調研發(fā)現，濰坊市目前有關林地流轉的管理辦法和相關政策法規(guī)不完善，因此在集體林權流轉的過程中出現了許多有待規(guī)范的現象。比如，林農在辦理林權抵押進行信貸融資時往往被銀行拒絕，由于相應的林地流轉管理辦法缺乏可操作性使得銀行工作人員難以進行業(yè)務辦理，此外由于農民法律意識的欠缺，在進行流轉時尚未簽訂書面合同，導致農民無法獲得集體林權流轉的利益，還會造成林地被砍伐從而改變林地用途的行為。

另外，流轉市場和中介服務機構尚不完善。目前濰坊市大多數縣尚未建設產權交易中心，直接導致農民缺乏進行集體林權流轉的交易平臺，流轉市場不完善也是我國集體林權流轉制度不健全的重要表現。此外，由于農民的知識水平有限，對集體林權流轉過程中需要準備的材料以及注意事項不明確，目前濰坊市缺乏林權流轉的中介服務機構，使得農民依自身能力對其林地和林木的評估會發(fā)生偏差，導致農民財產的流失。

3.3 集體林業(yè)社會化服務欠缺

通過調研，在整個山東省內，濰坊市的集體組織中的林業(yè)站基礎設施匱乏，技術力量薄弱，無法為農民提供足夠的技術支持，林農對樹苗的選取、種植乃至病蟲防護等方面的專業(yè)知識少之又少，對專業(yè)人才的培養(yǎng)也缺乏相應的財政支持，國家這種對林農社會服務的匱乏是進行集體林權改革中的障礙因素，也會使林農付出勞作后得不到回報，有損林農的積極性。此外，目前濰坊市對林地和林木的財政支持相對匱乏，集體組織乃至農民個人無法改善林地的天然情況，需要國家進行財政支持，保持林地林木的生長能力。

4 濰坊市集體林權制度改革中林農權益保護的建

議

4.1 進一步明晰產權，分包到戶

首先，濰坊市林業(yè)部門要制定嚴格的產權劃分標準，在綜合考量林地的地形、土壤的富饒程度、地少林多、地多林少的情況和周圍環(huán)境的惡劣程度等方面的基礎上，寬嚴相濟，合理地為林農劃分林地的范圍，確定產權主體。其次，相關縣級林業(yè)部門要進行實地勘界、進行林地的摸底調查，在了解林地的現實情況后對林地進行劃分，并發(fā)放全國統(tǒng)一的林權證書，與林農簽訂書面的林地承包合同以應對以后出現的林權糾紛。再次，設立林農糾紛調解處。由于林農與林木企業(yè)和政府官員相比處于劣勢地位，即便林農拿出相關的林權證書和林地承包合同也無法抵抗村干部的威脅和林木企業(yè)的勢力，最終林權糾紛不斷，林農的權益得不到維護，因此，應設立林農糾紛調解處，解決林農的權屬糾紛。另外，節(jié)省國家資源和減少不必要的糾紛還要對不合理損害林農合法權益的干部和企業(yè)制定強有力的懲罰措施，切實地維護林農的合法權益。

4.2 健全林權流轉制度

建立完善的林權流轉機制，規(guī)范林權流轉，可以減少林農糾紛，防止對國家林業(yè)資源的浪費。首先，國家要對林農進行權利意識教育，加強林農的林權保護意識，由于林農的知識水平有限，所以在進行林權流轉時多采用口頭約定的形式，以致出現糾紛時缺乏證據百口莫辯，林農的權利受損。其次，設立產權交易中心，構建信息平臺，健全配套設施和管理制度，以合法正當的程序進行林權流轉，使林農不僅熟悉了土地流轉的程序而且還獲得了產權交易中心的林權流轉公證，以維護自己的合法權益。最后，增設林權流轉的中介服務機構，為林農提供林地評估、咨詢、報價等服務。由于農民的知識水平有限，對集體林權流轉過程中需要準備的材料以及注意事項不明確，因而在進行流轉時常常處于不利地位。流轉中介服務機構的存在，可以為林農提供一個合理的流轉價格，以防止林農自有財產的損失。

4.3 完善集體林業(yè)的社會化服務建設

林權改革是推動林業(yè)轉變的一項新的舉措，所以要建立完善的社會化服務來配合林權改革的進行。首先，培養(yǎng)和招收了解集體林權改革的人才，國家要給予其相應的優(yōu)惠政策和福利，在村委會定期開展林權改革教育，及時向林農告知國家的最新政策、林地經營時應注意的問題、在進行流轉時要進行的步驟和陷阱。其次要推進林業(yè)專業(yè)合作組織建設，系統(tǒng)化的為維護林農權利提供保障，定期對林農進行林業(yè)方面的知識技能培訓，比如：對森林火災的防治、對林木的培育與維護、對林木病蟲害的防治以及林木成熟之后如何更好的處置資源增加林農收入等方面，以解決集體林權經營中出現的各種問題，為向現代林業(yè)的轉型打下堅實的基礎。此外，濰坊市政府要加大對林地和林木的財政支持，增加對林地和林木補償和保護經費。只有得到了國家的財政支持，增加了林地林木的經費，才能夠調動農民的生產積極性，增加農民收入，實現財富增加與生態(tài)優(yōu)化的和諧統(tǒng)一。

4.4 規(guī)范政府行為，建立相應的監(jiān)督機制，保障林農的參與

權和知情權

調研中發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的腐敗是林農權益喪失的主要絆腳石，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)一起，在侵犯林農知情權的情況下，私自對林地進行采伐利用，致使林農的私人財產喪失。所以不僅要保障林農獲得林權，還要制定嚴格的防腐懲戒措施，避免因政府的腐敗而使林農獲得不公正的待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要保障林農的參與權和知情權，完善村務信息公開制度和政府工作的透明制度，提供更多的民意溝通表達的機會，與林農協(xié)商解決林地問題，擴大林農的參與渠道，倡導積極參與和集體利益密切相關的事物，激發(fā)林農的參與熱情。

[參考文獻]

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