轉型發(fā)展背景下我國民生財政理論文獻綜述

蘇淑儀 岳書銘

[摘要]在中國特色社會主義進入新時代的背景下，讓人民群眾獲得獲得感、幸福感、安全感成為政府財政職能的應有之義。民生財政的理論研究也已逐漸成為國內經濟學界研究的熱點之一。對近年來理論界對民生財政的相關問題進行梳理，主要梳理和評述的內容有：民生財政的內涵與界定、民生財政的評判標準及支出范圍、民生財政的實證研究和當前構建民生財政的重點。

[關鍵詞]民生財政;財政支出;公共財政;綜述

[中圖分類號]F810.7[文獻標識碼]A

黨的十九大把注重民生、保障民生、改善民生作為經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。民生財政的提出也與我國財政體制變革的邏輯相耦合。近年來，我國學者對民生財政的研究越來越深入，本文選取民生財政的內涵與界定、民生財政的評判標準及支出范圍、民生財政的實證研究和當前構建民生財政的重點四個方面進行了梳理，并進行了評述。

1? ? 民生財政的內涵與界定

“民生財政”作為一個有中國特色的新興的學術詞匯，在主流的財政學框架下并沒有明確的概念。我國學術界對民生財政的內涵界定并不統(tǒng)一，梳理相關文獻，本文總結出四種主要的觀點：

1.1? ? 公共財政就是民生財政

賈康，梁季，張立承（2011）認為，人類進行的一切活動都立足于改善民生。民生問題之大，涵蓋社會方方面面。從這種意義上來看，政府公共財政的內在邏輯、基本框架和全部特征， 都決定了它就是民生財政。公共財政即民生財政，不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發(fā)展階段或某一個孤立的組成部分。

1.2? ? 民生財政是民生財政支出在財政支出中占主體地位的財政

安體富（2008）從民生財政具有的結構特征上界定民生財政的概念。他認為，民生財政具有的結構特點為：不斷增加的教育、保健與福利服務的支出占所有財政支出主導地位的財政即為民生財政。這種界定將政府財政支出劃分為民生支出和非民生支出，在實踐中是否能將政府一切財政活動進行明確劃分并按此歸類有待進一步研究。陳少暉，朱珍（2012）認為民生財政是公共財政的核心，旨在增進國民切實福利，且教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、就業(yè)、環(huán)保、公共安全等具體的民生性財政支出的較大比例乃占主導地位。肖宇亮（2013）將民生財政定義為，在中國的全部財政支出中，主要用于教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老、環(huán)保等領域的財政支出。崔惠民，張厚明（2011）同樣認同此觀點。

1.3? ? 民生財政是我國現階段的民生實踐的產物，其本質仍然是公共財政

張馨（2009）認為，隨著我國財政基本思路與政策的變更，財政的活動模式也在發(fā)生著相應的轉變，民生財政是先前階段“建設財政”的演變產物，其本質仍然是公共財政，具有同公共財政相同的財政職能。但民生財政的出現，是我國政府的執(zhí)政理念從“以經濟建設為中心”逐漸轉到“為民執(zhí)政”的體現，是“以人為本”執(zhí)政思想的貫徹落實。李廣舜（2011）同樣認為民生財政本性上仍是公共財政。但民生財政的意義更為具體——是以社會福利最大化為目的，集中關注的是民生最直接、最亟需的問題。姜揚（2017）結合財政的一般性與特殊性，認為民生財政的產生基于我國基本國情，是我國改革開放以來，長期民生實踐的產物。民生財政應以公共財政為基礎，同時具有歷史動態(tài)性，面對人民群眾在不同生存和發(fā)展階段的現實需求，民生財政需要順應這種變化并做出適當調整。

1.4? ? 民生財政是“人本財政”，旨在提高社會幸福指數

劉尚希（2008）在《論民生財政》一文中認為，民生同自由、平等一樣，具有普世的基本價值，因而民生財政也是超越了保障基本消費的財政。民生財政是以人為本的財政，不僅是保障社會公平、正義的財政，最終能夠促進人的發(fā)展，普遍提升國民素質和能力的財政。曹愛軍（2015）從公共服務的角度出發(fā)，認為民生財政應促進公共財政基于終極價值的功能歸位，是公共服務發(fā)展的最終價值取向。

1.5? ? 具有法律意味的民生財政概念

陳治（2011）認為，民生作為一種中國傳統(tǒng)的感性的概念，其普適性自古就根植于人民大眾。人們習慣于把民生同其他概念聯(lián)系起來，從而演變出“民生工程”、“民生財政”等一些沒有明確涵義的概念。他認為，將“民生財政”作為一個財政學術語進行概念界定并不是關鍵，關鍵在于當民生與財政相結合之后所引起的公共利益的變化。這種變化的分析可以基于不同的學術立場，陳治從法學的立場分析民生財政，認為：將法學概念賦予民生財政，一方面提高了整體性和客觀性，另一方面說明了民生可以通過政府財政的方式加以改善。

2? ? 民生財政的評判標準及支出范圍

所謂民生財政的評判標準，是指在財政的發(fā)展演變過程中，符合何種條件或達到何種狀態(tài)，即可稱之為民生財政。評判標準的界定是在民生財政概念明晰的基礎上，與其概念大致對應。明確民生財政的評判標準及支出標準，是進行相關實證研究的基礎。梳理相關文獻，本文總結出以下幾種觀點：

2.1? ? 將民生作為財政終極價值的評判標準

劉尚希（2008）從民生的終極價值分析入手，認為民生既是經濟、社會、政治發(fā)展的邏輯起點，也是它們發(fā)展的邏輯終點。他認為，民生財政作為一種“人本財政”，與“物本財政”具有質的區(qū)別。民生作為一種“普世性”的價值觀，是政府一切財政支出的最終目的?，F在存在一種對民生財政的誤解：將“民生支出”等同于“民生財政”，在媒體的宣傳下，單純擴大教育、醫(yī)療、社保等方面的支出即認定為建設“民生財政”。劉尚希認為這是一種機械化、數字化的片面認識，固然民生財政的建設離不開民生支出的投入，但這些投入應達到縮小收入差距，推動社會公平正義的作用才是真正的“民生財政”?；诖耍瑒⑸邢ＵJ為，“民生支出”的投入量并非民生財政的績效指標，只有服務于民生，有利于民生，體現以人為本的終極價值理念的財政才可認定為民生財政。從消費的角度定義民生財政的職能，著眼于化解消費率、消費差距以及私人消費風險所引致的公共風險。姜揚（2017）認為在界定民生財政支出范圍時，首先應從“民生”本質出發(fā)，充分考慮民眾的需求層次，包含最基本的生計來源，以及最基本的生存需要;其次要聚焦當今熱門的民生問題，最后需要考慮最大化政府財政支出的經濟社會效應。綜合幾點，他將民生財政支出具體為教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障五個方面。

2.2? ? 法治角度的民生財政判斷標準

陳治（2011）從法治角度界定民生財政的判斷標準，在其他學者的基礎上，將合法性納入民生財政的判斷標準，并且指出合法性是構成一切政府財政活動的根本依據。除此之外，民生財政還需具備合理性、程序性和人本性。合理性是判斷是否構成民生財政的實質標準，程序性是構成民生財政的民主標準，人本性是構成民生財政的價值標準。

2.3? ? 轉型時期具體的民生財政支出范圍

張馨（2009）認為民生財政是體制轉軌時期的產物，其職能主要是緩解社會矛盾。著眼于社會不公問題，集中在最直接最急需的民生問題上。他認為政府所有的支出活動都應指向民生，按照與民生的關聯(lián)度為劃分標準，他將這些民生問題劃分為五個階梯：第一階梯為就業(yè)、收入分配、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等活動;第二階梯為教育和計劃生育;第三階梯為文化等活動;第四階梯為環(huán)境保護與生態(tài)建設等活動。

李廣舜（2010）認為民生財政與公共財政的區(qū)別主要體現在財政結構上，具體體現為：民生財政以民生支出為重點，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占比較高。崔惠民，張厚明（2011）贊同在目前階段將民生財政支出具體為教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障五個方面。但同時提出民生財政的建設具有歷史動態(tài)性，隨著我國民生建設的日益落實、深入，民生財政的內涵、外延將不限于此。現階段，將民生財政支出聚焦到這五個方面符合我國國情和民情，長遠看，民生財政的內涵將始終圍繞“民生”不斷外延，最終指向以人為本的根本價值取向。

3? ? 有關民生財政的實證研究

近幾年，越來越多的學者圍繞民生財政進行相關的實證分析，本文將有關文獻進行梳理，歸納如下：

3.1? ? 民生財政與居民消費的實證關系研究

許安拓，劉緒碩（2017）以2002～2015年我國31個省級面板數據為研究對象，運用門檻面板估計模型，考察了民生財政支出與居民消費的關系。模型結果證實了民生財政與居民消費之間存在顯著的非線性關系，民生財政對居民消費的促進作用與居民收入水平有關：居民收入越高，民生財政對居民消費的促進作用越明顯，在居民高收入階段的促進作用最顯著。洪源，呂鑫，李禮（2017）以構建門檻效應面板數據模型，得到基本一致的結論?？隙嗣裆斦Υ碳ぞ用裣M的效果，同時指出這種刺激效果會隨著民生財政收支規(guī)模的擴大而門檻遞增。

梁媛（2017）基于中國消費者的行為特征，從理論和實證兩個方面分析了在人口老齡化和城鎮(zhèn)化的背景下，民生財政支出如何影響居民消費。得出結論：民生財政對居民消費的刺激作用不一定隨著居民消費水平的提高而提高。在預期不確定的情況下，民生財政對居民消費可能存在擠出作用。論證了建設民生財政的必要性，對許安拓，劉緒碩的實證結果做了進一步的補充。

3.2? ? 民生財政與經濟增長的實證關系研究

方大春（2015）用省際面板數據，通過面板 VAR 模型，分析民生財政支出的各個組成部分對經濟增長的作用。結果表明教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三個方面的支出投入對經濟增長有促進作用，同時三個方面對經濟增長的促進程度不同。教育的促進作用最強，社會保障的促進作用次之，醫(yī)療衛(wèi)生的促進作用最弱。模型結果同時說明現階段我國民生財政支出不存在邊際作用遞減的特征，因此應該繼續(xù)加大對民生財政的投入。

劉歡（2018）將人口流動因素納入影響民生財政支出與經濟增長關系的因素之中。在考察民生財政與經濟增長的關系的同時，進一步分析人口空間流動在其中的作用。結果表明：在某個臨界點前，民生財政支出越高，對經濟增長的作用越強，超過這一臨界點，民生財政支出越高，對經濟增長的作用下降。人口的空間流動是影響這一臨界點的重要原因。當人口流動規(guī)模擴大時，民生財政支出的擴大會使經濟增長進一步增強。

3.3? ? 民生財政支出效率的績效評價

目前學術界對民生財政支出效率的績效評價已開展了較為充分的研究，集中在：全國范圍內的民生財政績效評價、中西部地區(qū)與東部地區(qū)績效比較及針對各地市的地方民生財政支出效率評價。研究方法較為成熟，大都采用DEC-BCC模型，具體指標根據研究對象的差異略有不同。主要觀點有：

謝園青，周慧（2017）運用DEA非參數分析方法核算2009～2013年中國31個省市的地方民生財政支出效率。研究結果顯示，我國中西部地區(qū)與東部地區(qū)的民生財政支出效率差異明顯，大部分地方民生財政支出效率有待提高。

黃冠華（2017）同樣運用DEA—BCC模型，分析評價了湖北省17個地州市的民生財政支出效率，具體分析了湖北省在民生財政建設過程中存在的問題并基于實證分析結果提出了政策建議。

鄭方輝、廖逸兒（2015）采用廣東省已經成熟的地方財政績效評價體系和評分標準，評定了2012 年廣東省“十件民生實事”省級財政資金的整體績效，根據績效評價的結果分部門分類別提出了政策建議。李斌、李拓、朱業(yè)（2015）構建了空間計量模型，實證分析了公共服務均等化對城市化的影響。結果表明：公共服務均等化對當地城市的發(fā)展有顯著的促進作用，民生財政支出水平能夠加強或者抑制這種作用。

3.4? ? 民生財政與人民“幸福感”

宋冬林，姜揚，鄭國強（2016）從居民幸福感角度，構建民生財政支出與居民幸福感的有序概率模型，進一步考察政府民生財政支出的社會福利效應。結果表明：適當增加民生財政支出能有效提高居民幸福感和獲得感。與城鎮(zhèn)居民相比，增加相同民生財政支出，農村居民的幸福感更為強烈。不同民生支出項目對居民的幸福感促進作用不同，教育和社會保障促進作用最強，醫(yī)療衛(wèi)生次之。

3.5? ? 民生財政支出的區(qū)域間差異性

陸遠權，張德鋼（2015）從民生財政對稅制結構的影響角度入手，利用 1998～2012 年的面板數據，構建動態(tài)面板模型、空間面板模型以及面板向量自回歸模型從時空兩個維度實證檢驗民生財政以及稅制結構對城鄉(xiāng)居民消費差距的影響程度和路徑。結果表明：擴大民生財政支出能夠有效縮小城鄉(xiāng)居民消費差距，政府一方面要擴大民生財政支出，另一方面要不斷調整稅制結構。

陳工，何鵬飛（2016）利用中國 27 個省 2007～2012 年省級面板數據構建動態(tài)面板模型，分析民生財政各支出事項對城鄉(xiāng)收入差距的影響。結果表明：民生財政支出會影響城鄉(xiāng)收入差距，但不同支出事項產生的影響不同。醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障能縮小城鄉(xiāng)收入差距，而教育會加大城鄉(xiāng)收入差距。

辛沖沖，陳志勇（2017）運用2000～2015年中國31個省份民生性財政支出樣本數據，采用泰爾指數法對其非均衡性進行了測度，結果發(fā)現我國存在民生性財政支出的差異性，并且這種差異在逐年縮小，目前，我國多數經濟發(fā)展水平高的省份其民生財政支出不能達到同等發(fā)展水平。

3.6? ? 民生財政支出與反貧困問題

在民生財政與經濟增長的實證分析基礎上，衍生出了民生財政與反貧困問題的實證研究。何劍，肖凱文（2017）運用動態(tài)面板差分廣義矩估計方法，選取我國2002～2014 年西部十省市農村地區(qū)的面板數據，實證分析了民生財政對減緩貧困的作用。結果證實了民生財政支出對減緩貧困具有顯著的促進作用。這個結果對實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標提供了新思路。

4? ? 當前構建民生財政的重點

4.1? ? 加強對民生財政的認識，明確“人本財政”的價值導向

劉尚希（2008）認為，在國家發(fā)展的不同階段，民生的重點不同，民生財政政策的重點也不同?，F階段我國民生財政改革的重點是不斷深化民生財政結構改革，完善民生財政政策體系。張馨（2009）提出要從觀念上正視民生財政，提出民生服務是整個財政的活動，不應僅著眼于財政支出，政府要真正關注民生，否定GDP政績指標，從“為官執(zhí)政”轉到“為民執(zhí)政”上來。同時指出，行政經費失控是對民生的根本危害，建設“民生財政”必須控制行政支出。

4.2? ? 完善民生財政的績效考核機制

崔惠民，張厚明（2011）同樣認為當前我國還處于從公共財政到民生財政的過渡階段，在此轉型時期，應朝著以下方面努力：在財政支出體系改革方面，要確保支出向民生傾斜，同時完善財政轉移支付制度，促進基本公共服務均等化;民生財政的建設不只靠中央一級政府，需要地方各級政府齊心構建，這就需要明確各級政府事權，健全財力與事權相匹配的制度;民生財政的職能旨在解決最迫切的民生問題，應建立反映民意表達機制，尤其關注弱勢群體的利益訴求;規(guī)范政府權力運作機制，為民生財政提供制度和機制保障。

賈康，梁季，張立承（2011）從提高公共政策效力的角度，認為民生財政的構建過程中應提高財政管理的科學化和精細化，用精細化來規(guī)范業(yè)務工作全程，科學化加以保障。

4.3? ? 分類別分地區(qū)穩(wěn)定、調整和完善民生財政

姜揚（2017）通過對民生財政支出進行經濟效應和社會效應的分析，借鑒美國、英國、德國、日本等國家在民生領域的相關財政政策，得出的結論與劉尚?；疽恢?，同時姜揚針對教育支出、住房保障支出和社會保障支出提出了具體的意見。在教育支出方面：應該建立健全有關教育發(fā)展和保障教育支出的法律法規(guī)，適當向職業(yè)教育傾斜，培養(yǎng)高素質技能型人才服務于生產實踐;在住房保障支出方面：加大財政投入力度，加快保障性住房立法體系建設，合理安排保障性住房財政支出的結構：在社會保障支出方面：繼續(xù)提高社會保障支出，特別是保障特殊社會群體的生活需求。

李廣舜（2010）提出將公共服務均等化作為民生財政改革的目標，在推進基本公共服務的過程中進一步明確政府職能，將財政支出的重點轉移到保障民生上。

4.4? ? 構建民生財政的法制性框架

姜揚（2017）創(chuàng)新性提出構建民生財政的法制性框架，在制度上廓清民生領域的具體邊界，從預算制度入手，靈活運用各種財政手段與市場結合，建立民生財政實施績效評價并上升至法律層面。姜揚認為構建民生財政的法制性框架是民生財政法制化的最大亮點，亦同時面臨著諸多困境和障礙，需要進行不斷探索。

5? ? 現有研究評價及未來展望

5.1? ? 民生財政內涵的評述

通過梳理分析學術界對民生財政內涵的界定，本文總結出界定民生財政內涵的如下要點：（1）民生財政是我國民生實踐階段的產物，其概念的產生具有中國特色，故對民生財政的評判標準和支出范圍的考量都要立足于我國基本國情和民情。（2）民生財政概念的界定不是一成不變的，具有歷史動態(tài)性，面對人民群眾在我國不同發(fā)展階段的需要，民生財政的概念也需不斷進行完善。（3）民生財政是我國以人為本政治理念的體現，是公共財政的最終價值取向，與公共財政互相包含，彼此補充，不能完全與公共財政割裂開來。

5.2? ? 民生財政的評判標準及支出范圍的評述

學術界對民生財政的判斷標準和支出范圍存在較少的爭議，觀點互為補充。普遍認為：（1）民生財政符合以人為本的終極理念，即服務于民生，有利于民生。（2）“民生支出”不等同于“民生財政”，否認將單純擴大教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生方面的支出作為民生財政的片面認識。（3）現階段，學術界對我國民生財政的具體支出部分的觀點較為統(tǒng)一，基本包涵：基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)，住房保障和環(huán)境保護五大方面，對民生財政績效分析也基本圍繞這些方面展開。

5.3? ? 民生財政實證分析評述

近幾年，隨著民生財政的關注度不斷增強，圍繞民生財政展開的實證分析也層出不窮?；痉譃橐韵聨讉€方面：民生財政與居民消費的實證研究、論證民生財政支出與經濟增長的關系、地方民生財政支出的績效評價等。未來民生財政的實證研究方向主要指向民生財政支出與居民幸福感的關系和民生財政支出與反貧困。

5.4? ? 民生財政的發(fā)展與調整建議評述

不同學者基于自己對民生財政的認識和分析，對我國或區(qū)域民生財政的發(fā)展提出了不同的建議，先歸納總結如下：（1）各級政府對民生財政的正確認識是建設民生財政的前提，政府應樹立正確的民生觀和財政觀，了解民生財政的必要性和局限性，根據各地區(qū)社會經濟發(fā)展的不同，自行發(fā)展民生財政。（2） 完善民生財政的績效考核機制。王慶，周清竹（2017）指出一方面是要總結經驗以糾正實際與目標的偏差，另一方面對民生財政不同類別進行指標量化。（3）民生財政的建設應分地區(qū)分類別。中西部地區(qū)與東部地區(qū)的投入、教育與醫(yī)療衛(wèi)生的投入均有不同。（4）民生財政的建設非一蹴而就，亦不可急于求成，應本著“綜合治理、全面發(fā)展”的原則，逐漸完成由“建設財政”到“民生財政”的轉型。

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