推進“三權(quán)分置” 放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)

李鵬飛

[摘要]習近平總書記在十九大報告中指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！币韵尻柺心险目h為例，深入分析了“三權(quán)分置”政策落實情況。

[關(guān)鍵詞]土地承包；“三權(quán)”分置；農(nóng)村

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

襄陽市下轄11個縣市區(qū)，版圖面積1.97萬km2，是一個農(nóng)業(yè)大市，其中南漳、保康、谷城是山區(qū)縣。襄陽要發(fā)展，經(jīng)濟要提速，“三農(nóng)”發(fā)展是關(guān)鍵，農(nóng)民富裕了，襄陽的小康水平就提高了，“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富、農(nóng)村美”的“三農(nóng)”工作總目標就基本實現(xiàn)了。南漳縣是襄陽下轄的一個山區(qū)縣，作為襄陽“三權(quán)分置”試點研究具有其典型性。

1 襄陽農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策支撐與現(xiàn)狀

1.1 襄陽下轄農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)狀

南漳縣是山區(qū)縣，具有山多、林多、土地分散，自然資源豐富等特點，其下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為山區(qū)，自然風景基礎(chǔ)良好，旅游資源豐富，是楚文化的發(fā)祥地，2016年統(tǒng)計的總?cè)丝谶_68萬人，但是近幾年南漳縣有了本質(zhì)性的改變：①農(nóng)村勞動力流向轉(zhuǎn)變，越來越多的農(nóng)村青壯年勞動力選擇進城務(wù)工、做生意，只留下長者、婦幼在家留守，青壯年勞動力人口迅速縮減；②隨著農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展，機械化對土地連片耕種有迫切需求，農(nóng)民也出現(xiàn)了強烈的土地連片承包的訴求，留守的部分農(nóng)民和承包農(nóng)民盼望連片承包土地，以更高的勞動生產(chǎn)率催生更多各領(lǐng)域的專業(yè)大戶、家庭型農(nóng)場和新型農(nóng)業(yè)合作社等各類新型的經(jīng)營者；③土地經(jīng)營權(quán)方面，特別是進入21世紀，農(nóng)村三分之一的土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)多以較低租金、口頭協(xié)議形式進行，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在村社內(nèi)部、朋友鄰里之間，由此給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者更多的土地使用權(quán)，促進了土地經(jīng)營權(quán)更大范圍內(nèi)的配置優(yōu)化。

1.2 襄陽農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策支持

為了了卻留守農(nóng)民保留土地的承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的心愿。習近平總書記屢次在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)需分開，“三權(quán)分置”經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)局面需定型，土地集體所有權(quán)需落實，農(nóng)戶的承包權(quán)需穩(wěn)定。襄陽市委、市政府響應(yīng)湖北省委、省政府，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成“三權(quán)分置”、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形態(tài)。在南漳縣對“三權(quán)分置”進行了創(chuàng)新實踐，初步探索出了創(chuàng)新農(nóng)村土地“三權(quán)分置”經(jīng)驗，著力打造出盤活土地資源的“襄陽模式”。

2 “三權(quán)分置”在“三農(nóng)”改革中的現(xiàn)實意義

在南漳縣進行“三權(quán)分置”改革試點過程中，襄陽市在完成農(nóng)村土地集體所有權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，準確理解“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵及相關(guān)政策精神，把妥善處理好“三權(quán)”關(guān)系融入到改革中去。

2.1 對“三權(quán)分置”進行了制度設(shè)計

首先要建立的是農(nóng)民集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體對屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和處置的權(quán)利，集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)。集體所有權(quán)的權(quán)利主體是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體，這是“三權(quán)”的基礎(chǔ)，是不可動搖的。

襄陽市根據(jù)南漳實際，著手研究“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，對如何實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離進行了醞釀，擬將《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》分開發(fā)放。

經(jīng)襄陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項改革領(lǐng)導小組和市法制辦審核把關(guān)，襄陽市確權(quán)辦編寫的《襄陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作有關(guān)法規(guī)政策問題解答（50問）》下發(fā)各地，專門對《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》分開作了具體的政策解答。同時，對《農(nóng)村土地承包權(quán)證》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》兩證的格式、內(nèi)容等進行了精心研究、設(shè)計和制作。

2.2 在“三權(quán)分置”改革試點中，首先在南漳縣對“三權(quán)”進行了分離

為了慎重起見，2014年10月，襄陽市確權(quán)辦就《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》分開填發(fā)工作向湖北省確權(quán)辦進行了書面請示。省確權(quán)辦給予了“有條件的地方，可以在局部地區(qū)小范圍開展發(fā)放《農(nóng)村土地承包權(quán)證》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》的試點?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》原則上頒發(fā)給承包耕地農(nóng)戶，并實行申領(lǐng)制度的批復（鄂農(nóng)確權(quán)辦[2014]13號）。據(jù)此，襄陽市在南漳縣進行了“三權(quán)分置”試點，發(fā)放《集體土地所有權(quán)證》給村集體，發(fā)放《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》給普通農(nóng)戶，而有融資需求經(jīng)營權(quán)的人通過申請也可以領(lǐng)取《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》。

2.2.1 在確權(quán)、頒證工作中，創(chuàng)建歸屬清晰、權(quán)責明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認、登記、管理體系。重點是弄清農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證事項，包括自留山、自留地、灘涂、林木、溝塘堰庫、宅基地等，真正地做到“確實權(quán)、頒鐵證”，給承包者吃上“定心丸”，安心流轉(zhuǎn)承包地，為“三權(quán)分置”順利推動締造前提條件。

“三權(quán)分置”改革中，“三權(quán)”中的各個權(quán)屬的地位相對穩(wěn)定，集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)。南漳縣農(nóng)民的社會保障水平還不高，承包權(quán)是其最基本的保障，需要做到農(nóng)民的土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)該影響農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)利益和生活保障。

2.2.2 在放活土地經(jīng)營權(quán)問題上，堅持優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”。在“三權(quán)分置”改革中，南漳縣順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，始終堅持集體所有權(quán)的根本地位是處理好“三權(quán)”關(guān)系的前提。“三權(quán)分置”下，集體所有權(quán)如果想要更加充分的表現(xiàn)和保障。農(nóng)戶承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的利用，應(yīng)表現(xiàn)農(nóng)民共同的意愿；土地經(jīng)營權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民共同享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免毀損、閑置和浪費此資源。

2.2.3 嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益是處理好“三權(quán)”關(guān)系的核心。農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能主要有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、補償權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)能（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等）、抵押、退出等各項權(quán)能。“三權(quán)分置”下，對承包農(nóng)戶要最大限度地保護和體現(xiàn)其承包土地的財產(chǎn)權(quán)益。

充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的要素是抓好“三權(quán)”關(guān)系的重點。土地經(jīng)營權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實現(xiàn)“三權(quán)分置”的主要目標，就是更好盤活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)利益最大化。截至2017年底，南漳縣對規(guī)模經(jīng)營大戶、新型經(jīng)營主體以及自愿申領(lǐng)的農(nóng)戶發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》共計2616份。

在確權(quán)、頒證中，“三權(quán)”中的各個權(quán)屬的地位相對穩(wěn)定，讓廣大農(nóng)戶自覺支持“三權(quán)分置”改革。

“三權(quán)”改革中，“農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)”這一地位不能動搖。在社會保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，必須做到農(nóng)戶的土地承包關(guān)系長久不變，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)權(quán)益和生活保障。

“三權(quán)”改革中，“土地經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)”這一地位不能動搖。經(jīng)營權(quán)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又維護務(wù)經(jīng)營者的勞動權(quán)益。放活土地經(jīng)營權(quán)主要包含五個方面的內(nèi)容：①意味著農(nóng)村土地的經(jīng)營主體更加多元化；②意味著土地承包戶依法對外流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)更加便捷；③意味著將會激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展；④意味著土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍；⑤意味著對土地的規(guī)?；?jīng)營要與實際相結(jié)合，不能紙上談兵。

3 完善“三權(quán)分置”制度，出臺配套政策，實現(xiàn)政策和制度上的重大突破

實施好“三權(quán)分置”，發(fā)展山區(qū)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)支持保護制度至關(guān)重要，市委市政府準確地用好用活中央的政策，在投入、補助、金融、保險等方面充分發(fā)揮了政策支持導向作用和激勵作用。

3.1 加大對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，出臺了規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的金融扶持政策

2014年9月16日，襄陽市委辦公室、市政府辦公室出臺了《襄陽市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）的通知》（襄辦發(fā)[2014]27號文件），明確規(guī)定可以用《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》進行抵押貸款行為。將抵押范圍由其他方式承包的農(nóng)村土地擴大到農(nóng)戶的家庭承包地，實現(xiàn)了政策和制度上的重大突破。為了降低農(nóng)業(yè)貸款風險，金融部門開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，以此調(diào)動農(nóng)民積極性，市政府辦出臺了《襄陽市農(nóng)業(yè)貸款風險補償基金管理暫行辦法》（襄政辦發(fā)〔2014〕61號）；南漳縣下發(fā)了《南漳縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實方案》（南政辦函[2016]74號）、《南漳縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償金管理辦法》（南政辦發(fā)[2016]59號），市、縣兩級設(shè)立了農(nóng)業(yè)貸款風險補償專項基金，為涵括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在內(nèi)的涉農(nóng)貸款提供風險補償保障。

3.2 農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)有效分離，為放活土地經(jīng)營權(quán)奠定了物權(quán)基礎(chǔ)

2015年12月，南漳縣被國務(wù)院列為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款典型縣后，南漳縣政府出臺了《南漳縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押登記實施辦法（試行）》和《關(guān)于簡化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款抵押登記相關(guān)流程的通知》，為經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供了制度保障。南漳縣農(nóng)經(jīng)部門、金融部門緊密結(jié)合中央、省委的決策部署，抓好試點推進工作。截至2016年底，南漳縣已發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款8300萬元。通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，涌現(xiàn)出以土地集中型和服務(wù)集中型為主要特征的放活經(jīng)營權(quán)的多種實現(xiàn)形式：以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的土地股份合作制；農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營能力的家庭農(nóng)場制農(nóng)戶；農(nóng)戶承包權(quán)不更改，實施“按戶連片”耕作制；以土地經(jīng)營權(quán)形式入股，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”及委托專業(yè)組織開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的“托管、半托管制”等形式。

4 襄陽農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革展望

在第十三屆全國人大一次會議上，李克強同志在政府工作報告中強調(diào)在過去的五年里，政府穩(wěn)妥“推進了農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置改革、土地確權(quán)面積超過80%”。這說明全國土地確權(quán)工作取得巨大成就并已進入收官階段。

土地確權(quán)之后，由于土地的所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)在農(nóng)民手中，使用權(quán)也將相應(yīng)放活。農(nóng)民再也不用擔心宅基地的歸屬，創(chuàng)業(yè)者就可以對宅基地進行開發(fā)經(jīng)營，挖掘閑置的宅基地潛在的巨大價值。如此以來，擁有宅基地的農(nóng)民和在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人的利益將得到最大的釋放。

2018年1月2日頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，也就是落實宅基地集體所有權(quán)，保證宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村土地制度改革是一項牽一發(fā)而動全身的基礎(chǔ)性改革，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動力。這項重大的理論和實踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向。

根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署和省委省政府的精神，在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點中，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革被簡稱為農(nóng)村“三塊地”改革。

在改革中，要樹立“為人民”的發(fā)展思想，作為處置農(nóng)村“三塊地”的底線是不能突破的：一是土地公有制性質(zhì)不改變，二是耕地紅線不突破，三是農(nóng)民利益不受損。

在調(diào)查中了解到，襄陽市下轄的宜城市正在進行宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度“三塊地”改革試點工作，進展順利，已通過了中央深改辦的中期評估。

“三塊地”改革是“三權(quán)分置”改革的重心。在后續(xù)的土地改革中。襄陽市委市政府會把“三塊地”改革作為“三權(quán)分置”改革的重心，條件成熟以后，將在試點縣及全市推廣。

有信念，就不怕山高；有旗幟，就不懼路遠。襄陽市對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的探索與實踐，明晰了農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，激發(fā)了工商資本投資農(nóng)業(yè)的熱情，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)步伐，在全省范圍內(nèi)具有一定的示范引領(lǐng)作用。

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