農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁之我見

衛(wèi)冰 衛(wèi)秦洛

摘 要：2009年全國人大頒布了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》，這是我國法治建設(shè)中的又一重大創(chuàng)新。八年來，它的全面實施為規(guī)范調(diào)解仲裁農(nóng)村土地承包糾紛提供了法律依據(jù)，也為承包當(dāng)事人的權(quán)益提供了法律保障，有力地維護(hù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。但是筆者在實踐中也發(fā)現(xiàn)存在著一些問題，并在一定程度上影響到糾紛案件的調(diào)解與仲裁，亟需加以解決。

關(guān)鍵詞：土地承包；糾紛調(diào)解；仲裁

文章編號：1004-7026（2018）04-0048-02 中國圖書分類號：D925.7；D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 存在的問題

1.1 仲裁當(dāng)事人的資格如何界定問題

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁的實踐中，我們經(jīng)常會遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織部分成員以不公開、不民主等理由請求仲裁機(jī)構(gòu)對集體與承包方簽訂的合同終止。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人或者負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，已簽立的承包合同是合法有效的不予申請仲裁。面對這種情況，雖然《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條規(guī)定“承包合同糾紛，以發(fā)包方和承包方為當(dāng)事人?！?，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第六條規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的申請人、被申請人為仲裁當(dāng)事人”。但都沒有明確在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人不履行仲裁當(dāng)事人申請義務(wù)時，組織成員作為利害關(guān)系人可以作為仲裁當(dāng)事人提出仲裁申請的規(guī)定，致使仲裁機(jī)構(gòu)對此類糾紛案件不能受理。并且行政管理部門也無權(quán)對合同是否有效作出決定的相關(guān)規(guī)定。這樣，此類糾紛案件的仲裁當(dāng)事人資格界定范圍上存在著缺失，造成糾紛沒有一個合法有效的解決方式，容易引發(fā)群眾上訪，影響社會和諧穩(wěn)定。

1.2 糾紛案件受理相關(guān)司法解釋不一致

隨著新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展，農(nóng)村因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛逐漸出現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第四款規(guī)定“因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛”和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》司法釋義中解釋“這類糾紛屬于確權(quán)糾紛，主要有：（1）集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法應(yīng)當(dāng)取得土地承包經(jīng)營權(quán)或者與其相關(guān)的利益而沒有取得產(chǎn)生的糾紛?！?。按此規(guī)定農(nóng)村未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛屬于農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)受理范圍。但是《最人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條中規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決”。這樣，形成了前兩者與后者之間存在著不一致的問題，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)受理此類案件后作出的裁決，被人民法院以未取得實際土地承包經(jīng)營權(quán)，不屬于人民法院受案范圍，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)行政部門申請解決為由，不予支持。而有關(guān)行政部門卻又以屬于仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院受理范圍而不接受當(dāng)事人的訴求，最后，造成此類案件久拖不決，引起當(dāng)事人上訪告狀。

1.3 糾紛案件解決途徑不銜接

糾紛案件調(diào)解仲裁實踐中，發(fā)現(xiàn)同一糾紛案件解決起來存在著“推磨”現(xiàn)象。像以家庭承包方式承包土地的面積，在合同書和經(jīng)營權(quán)證上顯示的承包面積與實際耕種的面積相符，但是一方當(dāng)事人（發(fā)包方）發(fā)現(xiàn)另一方當(dāng)事人（承包方）實際耕種面積大于應(yīng)分包面積的錯誤問題。在與另一方當(dāng)事人（承包方）協(xié)商調(diào)解不成后，向仲裁機(jī)構(gòu)提出申請仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)實事作出：糾正錯誤并由被申請人（承包方）退回實際多耕種的土地，但是其不服裁決，而以擁有經(jīng)營權(quán)證的理由提起民事訴訟。人民法院受理后則作出：應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)行政部門申請解決。有關(guān)行政部門則以經(jīng)營權(quán)證是依據(jù)合同書登記頒發(fā)的為由作出：應(yīng)當(dāng)?shù)街俨脵C(jī)構(gòu)解決合同爭議，確認(rèn)土地承包權(quán)屬面積。使此類糾紛案件解決又回到了原點。

1.4 糾紛案件調(diào)解仲裁人員綜合素質(zhì)不高

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)政策性強(qiáng)、涉及面廣、情況也復(fù)雜，既涉及到農(nóng)村千家萬戶，又涉及到不同人群；既涉及到法律法規(guī)，也涉及到政策規(guī)章；既涉及到歷史背景，也涉及到當(dāng)今現(xiàn)實等。這一客觀情況要求糾紛案件調(diào)解仲裁人員，必須具備一定的政治覺悟、法律知識、業(yè)務(wù)水平和溝通能力等綜合素質(zhì)。但是，目前糾紛案件的調(diào)解仲裁人員與此要求不相適應(yīng)，存在著政策掌握不系統(tǒng)、法律法規(guī)了解不全面、業(yè)務(wù)能力不夠強(qiáng)等問題。如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不僅涉到土地承包法、土地管理法，而且還涉到物權(quán)法、兵役法等，至于政策和規(guī)章那就更多了。這些問題在一定程度上影響著農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件的有效解決。

2 幾點建議

黨的十九大報告中明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。這就需要我們在新時期更好地做好農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作，所以面對糾紛案件調(diào)解仲裁工作中出現(xiàn)的新問題，筆者建議如下：

2.1 加強(qiáng)調(diào)解仲裁人員素質(zhì)培訓(xùn)

調(diào)解仲裁人員的素質(zhì)高低直接影響著農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件調(diào)解仲裁工作的質(zhì)量和效率。一是各級業(yè)務(wù)主管部門要定期組織基層一線調(diào)解仲裁人員集中培訓(xùn)，特別是與仲裁相關(guān)的法律法規(guī)和政策培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解仲裁人員的綜合素質(zhì)和實戰(zhàn)技能；二是通過培訓(xùn)考核，擇優(yōu)選聘調(diào)解仲裁人員，并統(tǒng)一頒發(fā)從業(yè)資格證，憑證上崗，持證執(zhí)法。

2.2 加強(qiáng)法律法規(guī)與相關(guān)司法解釋的統(tǒng)一性

法律法規(guī)是調(diào)解仲裁案件的重要準(zhǔn)繩。在法律法規(guī)的框架下，具體適用法律問題的解釋應(yīng)當(dāng)相互一致，彼此印證，避免誤解，引發(fā)矛盾，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)和當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2.3 加強(qiáng)相關(guān)部門之間有序銜接

糾紛案件的相關(guān)受理部門是解決糾紛案件的責(zé)任主體，能否有效銜接至關(guān)重要。一是在法條上對相關(guān)部門的職能有一個銜接性的劃分，確保糾紛案件不論誰受理具有一定的順序性；二是積極開展部門之間溝通，形成共識，探索糾紛案件調(diào)解仲裁體制機(jī)制新模式。

2.4 賦予農(nóng)村集體組織成員申請當(dāng)事人地位

農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員所有，每個成員都是土地利害關(guān)系人，也是土地承包經(jīng)營糾紛案件的當(dāng)事人?！洞迕裎瘑T會組織法》明確規(guī)定涉及村民利益的事項，經(jīng)村民會討論決定方可辦理。據(jù)此，建議在集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人不履行土地承包經(jīng)營糾紛案件申請義務(wù)時，從立法上賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會或成員代表會議表決同意的代表人作為申請當(dāng)事人的權(quán)力，以破解目前糾紛案件受理中缺失申請當(dāng)事人的難題，維護(hù)農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度和當(dāng)事人的合法權(quán)益。