改革開放四十年青海民族團結(jié)進步事業(yè)實踐及啟示

關(guān)桂霞 馬明忠

在全國的大局中，青海在維護國家統(tǒng)一、促進民族團結(jié)和社會穩(wěn)定方面，發(fā)揮著不可替代的重要作用。從改革開放40年發(fā)展歷程來看，歷屆青海省委省政府在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，高度重視民族工作，針對多民族聚居、多宗教并存，藏區(qū)面積占到全省總面積96.4%，少數(shù)民族人口比率在全國排第三位，民族自治地方面積占到全省總面積98%以上等省情，制定了一系列切實可行的政策措施，不斷推進民族團結(jié)進步事業(yè)向縱深發(fā)展，讓“在青海，不謀民族工作，不足以謀全局”成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的共識。站在新的歷史起點上，青海省委以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，進一步提出“加快從人口小省向民族團結(jié)進步大省轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這既是對青海長期以來民族團結(jié)進步事業(yè)的高度總結(jié)，又是青海民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展的新起點。值此紀(jì)念改革開放40年之際，從理論上對青海民族團結(jié)進步事業(yè)實踐進行總結(jié)梳理，無論是對青海還是國家，都具有十分重要的意義。

一、改革開放四十年青海民族團結(jié)進步事業(yè)歷程述要

1978年黨的十一屆三中全會召開以后，黨和國家工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。在民族工作上，我黨撥亂反正，徹底否定了“社會主義時期民族問題的實質(zhì)是階級問題”的錯誤理論，在總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)確立了新時期民族工作的根本任務(wù)。青海與全國一樣進入新的歷史發(fā)展時期，以解放思想、實事求是為實踐動力，積極探索新形勢下鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系的有效途徑，推進民族團結(jié)進步事業(yè)邁上新的臺階。改革開放以來的40年，是青海民族關(guān)系發(fā)展不斷科學(xué)化、法治化的40年，是青海民族地區(qū)政治經(jīng)濟文化社會及生態(tài)文明建設(shè)進入快步協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的最好時期。青海推進民族團結(jié)進步事業(yè)的實踐非常豐富，涉及全省工作的方方面面，本文僅圍繞以下幾個方面述之。

（一）以踐行各民族一律平等原則為前提，弘揚民族關(guān)系主旋律

堅持各民族不分大小一律平等，是馬克思列寧主義解決民族問題的根本原則，因而也是中國共產(chǎn)黨制定民族政策所遵循的基本原則。對于青海少數(shù)民族而言，這種平等權(quán)利，一方面表現(xiàn)在平等地參與管理國家大事的權(quán)利上，另一方面則表現(xiàn)在自治地方自治權(quán)利的實現(xiàn)上。改革開放40年來，青海推進民族團結(jié)進步事業(yè)的實踐，始終以堅持各民族一律平等為根本原則，緊緊圍繞“共同團結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”的民族工作和民族關(guān)系發(fā)展主題，以持續(xù)不斷開展民族政策教育為抓手，促進民族團結(jié)進步事業(yè)。1978年12月恢復(fù)青海省民族事務(wù)委員會以后，民族工作機構(gòu)得以正常開展工作。1980年-1982年，青海省委連續(xù)下發(fā)《關(guān)于進一步搞好民族政策再教育的通知》《關(guān)于深入進行民族政策和民族團結(jié)教育的通知》，強調(diào)“進行民族政策再教育，要從團結(jié)一致向前看、同心同德搞四化這個總目標(biāo)出發(fā)，堅持正面教育，采取討論的方法、學(xué)習(xí)的方法和自我教育的方法，提高思想認(rèn)識，不搞政治運動?！?983年9月，青海省召開第一次民族團結(jié)先進集體、先進個人表彰大會，在全社會營造團結(jié)向上的氛圍。至此，省委省政府決定每五年召開一次全省民族團結(jié)表彰大會，每年設(shè)定一個月為民族政策宣傳月，使民族政策、民族團結(jié)進步教育成為青海常態(tài)化工作。

（二）以發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度為核心，實現(xiàn)國家政治一體與民族地方自治有機統(tǒng)一

我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》對民族區(qū)域自治的賦權(quán)是：在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方，實行區(qū)域自治，建立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。具體來說，它包括三個不可或缺的因素：一是作為民族自治地方或自治機關(guān)，無論具有多大的自治權(quán)限，只能在國家憲法體制內(nèi)實行，這一特點使它與聯(lián)邦制或二元、多元政治體制區(qū)別開來。二是我國的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的有機結(jié)合。三是民族區(qū)域自治本質(zhì)上是民族內(nèi)部事物與地方性事物的“行政自治”。政治一體是國家權(quán)力意志的體現(xiàn)，同時也是民族區(qū)域自治制度的政治保障?；蛘哒f，作為統(tǒng)一國家內(nèi)的民族區(qū)域自治制度，若沒有體現(xiàn)政治一體的核心價值觀，便會失去價值認(rèn)同的思想基礎(chǔ)，也就無法在現(xiàn)實中實現(xiàn)其功能。而在另外一個層面，少數(shù)民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化等方面因發(fā)展差距和文化差異而處于的社會位置，極易強調(diào)在國家整體發(fā)展中的特殊性和必要性，要求權(quán)利平等和利益共享，要求上級國家機關(guān)能夠更多地尊重自治機關(guān)的自治權(quán)。改革開放40年來，青海在既保障國家的集中統(tǒng)一和國家整體利益，又保障民族自治地方的自治權(quán)和少數(shù)民族的特殊權(quán)益方面，積累了寶貴的經(jīng)驗，做出了積極貢獻。其中，在民族法治建設(shè)方面取得明顯成效，6個自治州和7個自治縣形成了以《自治條例》為主干的民族法規(guī)體系，并根據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展完善配套法規(guī)。2013年以來，各自治州相繼出臺《民族團結(jié)進步條例》《藏傳佛教事務(wù)條例》等地方法規(guī)，為青海民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展提供應(yīng)有的法制保障。

（三）以發(fā)展為主線解決民生問題為基礎(chǔ)，推動民族地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

由于受地理環(huán)境、氣候條件、歷史積淀等諸多因素的影響，青海經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高，自主創(chuàng)新和自我發(fā)展能力都明顯不足，增長方式粗放，與全國相比經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量都存在明顯差距。縱觀改革開放40年歷程，發(fā)展不足一直是青海的主要矛盾，加快發(fā)展始終是青海省委省政府及各級黨委政府最緊迫的任務(wù)。而且，為了讓發(fā)展的成果惠及社會，惠及各族群眾，青海提出“小財政、大民生”的施政理念，財政支出中的70%用于農(nóng)牧區(qū)的民生建設(shè)。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，青海獲得國家更多政策扶持和資金投入，全省尤其是民族自治地方總體經(jīng)濟實力明顯增強，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)翻天覆地，扶貧開發(fā)碩果累累，農(nóng)牧民生活水平明顯提高；社會事業(yè)、民族文化教育事業(yè)發(fā)展迅速，民族進步的內(nèi)生動力不斷增強；三江源生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)取得成效，當(dāng)?shù)孛褡迦罕姵尸F(xiàn)出新的發(fā)展生機；政府公共服務(wù)能力不斷提升，如此等等，這些都用事實詮釋著青海民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展內(nèi)涵。

（二）堅持思想引導(dǎo)與問題導(dǎo)向相結(jié)合，夯實社會基礎(chǔ)

民族團結(jié)進步事業(yè)涵蓋青海政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的方方面面，涉及不同社會階層、不同民族群體的切身利益和感受，加之不同民族、不同宗教思想觀念和價值取向?qū)ι鐣€具有一定影響。青海各級黨委和政府高度重視社會主義核心價值觀的思想引領(lǐng)作用，努力增強各族各界群眾“五個認(rèn)同”（對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義道路的認(rèn)同）意識，同時注重發(fā)揮各民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，用群眾喜聞樂見的方式和群眾熟悉的生動語言，通過走訪、談心、講故事等形式，將宣傳教育引導(dǎo)日?；€性化、本土化，有效解決了“講什么、怎么講、誰來講”的問題，避免了宣傳教育中“講不清、道不明、聽不進”的現(xiàn)象。在重視思想引導(dǎo)的同時，青海各級黨委和政府堅持問題導(dǎo)向，不斷提高工作的預(yù)見性、前瞻性，及時排查化解影響民族團結(jié)進步的各類社會矛盾和問題，牢牢把握工作的主動權(quán)、話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。省委領(lǐng)導(dǎo)帶頭蹲點調(diào)研，摸實情、聽實話、出實招，解決農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活中的實際問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以開展“五進農(nóng)牧區(qū)”活動為切入點，檢視基層干部應(yīng)用黨的民族宗教政策的能力、依法治理社會事務(wù)的能力，不折不扣落實各項惠民政策的情況等等，為民族團結(jié)進步事業(yè)營造良好的社會環(huán)境。

（三）堅持依法治藏理念，著力提升社會治理能力

如前所說，青海是我國除西藏之外的第二大藏族聚居區(qū)，藏區(qū)面積占到全省總面積的96.4%。由此可以講，青海民族團結(jié)進步事業(yè)的主陣地就在藏區(qū)，藏區(qū)穩(wěn)、全省穩(wěn)，藏區(qū)亂、全省亂，以致影響到整個社會、整個國家。青海努力跳出傳統(tǒng)的維穩(wěn)思維慣式，積極踐行黨的十八屆三中全會強調(diào)的以社會治理為核心的社會穩(wěn)定。與傳統(tǒng)的“管控”相比，“治理”更多地注重治理主體的多元化，強調(diào)治理主體與被治理主體之間的互動。民族團結(jié)進步事業(yè)本身就是一個實踐社會治理理念的過程，換句話說，創(chuàng)新社會治理理念和改進社會治理方式是推動民族團結(jié)進步事業(yè)的重要保證。青海對藏區(qū)社會秩序的維護、對藏傳佛教寺院的管理、對社會風(fēng)險的化解等等，已呈現(xiàn)出從單一管控走向治理主體多元，最大限度調(diào)動民間力量，贏得社會積極回應(yīng)，努力建構(gòu)起化解社會風(fēng)險的信任機制，打造共建、共治、共享社會治理格局的良好態(tài)勢。青海藏傳佛教寺院三種管理模式得到中央領(lǐng)導(dǎo)充分肯定，并在五省藏區(qū)推廣。

（四）堅持發(fā)揮群眾主體作用，構(gòu)建共建共享命運共同體

無論是民族團結(jié)創(chuàng)建活動還是民族團結(jié)進步先進區(qū)建設(shè)，群眾都是真正的主體和力量源泉。青海省委強調(diào)創(chuàng)建工作既要充分發(fā)揮各級黨委組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，又要注重發(fā)揮村級組織的骨干作用和人民群眾的基礎(chǔ)和主體作用。結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，采取“領(lǐng)導(dǎo)走下去，群眾請上來”等方式，改變“干部抓創(chuàng)建，群眾受教育”的單向傳遞局面。各地創(chuàng)建實踐中，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時發(fā)現(xiàn)挖掘各族群眾憑借自己的膽識和智慧創(chuàng)造出的成功案例和新鮮經(jīng)驗，并在全省范圍內(nèi)進行宣傳推廣普及。為了充分凸顯廣大群眾的主體地位，各級黨委和政府優(yōu)先安排事關(guān)地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展和與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重大項目，解決群眾最關(guān)心、最緊迫、最現(xiàn)實的困難和問題，讓改革紅利和發(fā)展成果更好更多地惠及老百姓，使他們能夠真實感受到黨和政府的關(guān)注關(guān)懷，感受到共享社會發(fā)展成果的幸福感，感受到作為國家公民的自豪感，讓官民之間、民民之間緊密聯(lián)結(jié)在一個命運共同體中，共同致力于青海的民族團結(jié)進步事業(yè)。

（五）堅持科學(xué)指導(dǎo)分類施策，匯聚創(chuàng)建工作強大合力

青海推進民族團結(jié)進步事業(yè)的實踐，始終以實事求是的思想路線為指導(dǎo)，根據(jù)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同部門制定實施方案，有針對性地開展工作。如軍（警）民共建民族團結(jié)進步先進區(qū)活動，主要以聯(lián)建思想教育網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)建和諧穩(wěn)定寺院、聯(lián)建基層政權(quán)組織、聯(lián)建支援幫扶平臺、聯(lián)建應(yīng)急處突力量、聯(lián)建雙擁工作體系等“六聯(lián)建”為載體，充分調(diào)動和發(fā)揮駐軍的力量，助推創(chuàng)建工作融合發(fā)展。組織部門針對創(chuàng)建活動層級下移、點多面廣、基層單位多的實際，把基層組織、基礎(chǔ)工作、基本能力建設(shè)作為創(chuàng)建工作的著力點和主要抓手，尤其在藏區(qū)著重強化基層政權(quán)建設(shè)，切實增強基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。通過發(fā)動各行各業(yè)、各個層級匯聚起強大工作合力，使推動民族團結(jié)進步成為全省上下的自覺行動，各種力量的集結(jié)地。

三、改革開放四十年青海民族團結(jié)進步事業(yè)啟示

民族關(guān)系是社會關(guān)系的重要構(gòu)成，對于任何一個多民族國家而言，能否正確處理民族關(guān)系、化解民族矛盾、防范宗教沖突，都是考量執(zhí)政者政治智慧和民心所向的重大問題。改革開放40年來青海民族和睦、宗教和順、社會和諧的圖景正是中華民族大家庭團結(jié)和諧的真實寫照?；诖?，本文就青海民族團結(jié)進步事業(yè)給我們的啟示簡述如下。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好民族工作的根本保障

2014年9月28日，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上明確講道：“民族工作能不能做好，最根本的一條是黨的領(lǐng)導(dǎo)是不是有力。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是民族工作成功的根本保證，也是各民族大團結(jié)的根本保證?！备母镩_放40年來，青海民族工作得以有效開展，民族團結(jié)進步事業(yè)得以深入人心，就是始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持抓好各級黨組織自身建設(shè)，著力解決偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)基層黨組織軟弱渙散、不能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的問題，著力解決干部隊伍存在的“四風(fēng)”問題，著力解決基層基礎(chǔ)工作薄弱問題，切實為民族工作的開展奠定堅實的組織基礎(chǔ)。

（二）民族團結(jié)最重要的是解決人心的問題

民族團結(jié)是馬列主義毛澤東思想的一個根本原則，也是解決我國民族問題的重大方略。習(xí)近平總書記多次指出，民族團結(jié)是各族人民的生命線。要尊重民族差異、包容文化多樣，深化創(chuàng)建活動，讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助、團結(jié)和睦、共同發(fā)展。2016年8月在青?？疾鞎r，再次強調(diào)了這些重要思想。青海推進民族團結(jié)進步事業(yè)的歷程充分說明了總書記教導(dǎo)的“人心是最大的政治。人心在我，各族人民就眾志成城。民族團結(jié)說到底是人與人的團結(jié)?！碧貏e是在面對復(fù)雜的國際局勢，應(yīng)對“三股勢力”對我國民族關(guān)系的影響時，這一問題尤為凸顯。實踐證明，在我國這樣一個多民族國家，民族向心力和凝聚力的狀況，不僅是一個國家政治穩(wěn)定的前提、國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要保障，是考量執(zhí)政黨智慧及能力水平的一把重要標(biāo)尺。

（三）民族關(guān)系的健康和諧是以經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展為根基

現(xiàn)代社會里，盡管精神利益的價值有時要高于物質(zhì)利益，民族和諧發(fā)展也因此越來越依靠民眾共同的精神利益來實現(xiàn)了，但是，精神的寄所永遠(yuǎn)不可能離開物質(zhì)世界的相伴。就此而言，今天的民族團結(jié)，如果沒有經(jīng)濟的健康發(fā)展、物質(zhì)條件的積極改善、政府公共服務(wù)水平的提高，只是單純地從政治意義上、道義上去強調(diào)，那也一定是不現(xiàn)實的。當(dāng)前和今后一個時期，發(fā)展不足仍然是民族地區(qū)的主要矛盾。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！泵褡宓貐^(qū)必須以“五大發(fā)展理念”為統(tǒng)領(lǐng)，扎扎實實推進經(jīng)濟社會文化生態(tài)等各個方面可持續(xù)發(fā)展，通過法律的、制度的、政策的手段，解決社會公平、人民安居樂業(yè)問題，以彰顯改革發(fā)展的最大公約數(shù)。發(fā)展是實現(xiàn)民族地區(qū)社會穩(wěn)定的根基，是維護民族團結(jié)和睦的根基，是反分裂反滲透的根基。

（四）通過民族團結(jié)教育建構(gòu)政治共識

一般而言，一個國家的政治共識由國家通過政治社會化的進程逐步建構(gòu)而成。法治中國建設(shè)下的政治共識，應(yīng)是在保障每一位國家公民的合法權(quán)益，同時在公民個體自覺恪守社會規(guī)則之前提下建立與形成的。政治共識，說起來也許很恢弘，其實是可以通過價值主導(dǎo)和思想教育的細(xì)節(jié)來建構(gòu)的。開展民族團結(jié)教育的一個重要目的，就是要讓生活在這個社會的每個個體，能夠理性觀察和處理民族關(guān)系，能夠?qū)Σ煌幕⒉煌?xí)慣、不同宗教給予相互理解和尊重，以一種平等寬容的態(tài)度來對待彼此的“異質(zhì)”行為，保持文化發(fā)展上的“和而不同、卓爾不群”。讓“團結(jié)”成為多民族大家庭群體性的文化意識，并作為政治共識的基礎(chǔ)在全社會傳承發(fā)展。

（五）創(chuàng)新民族宗教事務(wù)治理體系

黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記從中華民族偉大復(fù)興的高度，對我國民族宗教工作提出要求：“全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結(jié)進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持我國宗教的中國化方向，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。”青海推進民族團結(jié)進步事業(yè)的實踐告訴我們，創(chuàng)新民族宗教事務(wù)治理體系是實現(xiàn)國家治理體系和治理方式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。民族地區(qū)基層依法治理窘境不僅僅緣于治理體制自身的問題，更深層次的還在于社會信任缺失所帶來的信任結(jié)構(gòu)與信任機制的缺陷。破解的關(guān)鍵，還是要在社會治理框架下，按照黨和國家的方針政策處理民族宗教事務(wù)領(lǐng)域的矛盾或問題，避免對民族因素、宗教因素進行放大化、敏感化、政治化、特殊化處理。只有將依法治理的主體融合在彼此信任的基礎(chǔ)上，社會共識與民間合作才有可能真正實現(xiàn)。

（作者單位：省委黨校）