城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題探究

徐博麟

我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的表現(xiàn)為通過城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張借此不斷提升和完善的城鎮(zhèn)公共服務(wù)，這一擴(kuò)張的基礎(chǔ)是建立在大量城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)民失去賴以生存的土地。對于失地農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)的內(nèi)涵體現(xiàn)為失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和戶口的城鎮(zhèn)化。普遍的現(xiàn)實狀況則是，失地農(nóng)民除開獲得一定數(shù)額的土地補償費用之外，就喪失了在城市生存的基礎(chǔ)。這不僅制約著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，嚴(yán)重則危害社會的安全和穩(wěn)定。在推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的過程中如何妥善安置失地農(nóng)民，保障失地農(nóng)民的權(quán)益是當(dāng)前我國城市化發(fā)展的核心所在。

城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 權(quán)益保障

跨入21世紀(jì)，我國整個城市與區(qū)域系統(tǒng)的運動環(huán)境在不同時間尺度和空間維度上都在不斷發(fā)生變化。從21世紀(jì)之初的小城鎮(zhèn)邊緣化到當(dāng)前的城市區(qū)域化和區(qū)域城鎮(zhèn)化。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地作為一種有限的稀缺資源，價格不斷上浮，這本對于擁有土地的農(nóng)民來說是一件好事，他們應(yīng)當(dāng)首當(dāng)其沖是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的受益者，但事與愿違。

失地農(nóng)民存在的現(xiàn)狀

被征用土地的農(nóng)民，看似獲得一定數(shù)額的補償費用，但土地征用價格和土地賣出價格存在著巨大的落差。按照中國《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費為4至6倍。目前，國家按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)一次性支付征地補償費，國家重點工程項日征地補償標(biāo)準(zhǔn)更低。出賣時按照土地市場價格，增值達(dá)到數(shù)十倍甚至上百倍，失地補償費用與土地價格形成了很大的反差。這樣的剪刀差讓農(nóng)民蒙受不少的損失。同時，許多失去土地的農(nóng)民并沒有被納入到城市管理的體系之中，也沒有被納入城市的福利與公共品分配體系中，除了數(shù)額并不多的土地補償費，失地農(nóng)民完全喪失了賴以生存的基礎(chǔ)，他們成為了我國最邊緣化的群體。由此所積累的矛盾開始在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民等方面發(fā)酵，如何妥善處理好失地農(nóng)民的問題是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心所在。

失地農(nóng)民面臨的問題

失地農(nóng)民是介于農(nóng)民和城市居民之間的特殊群體，他們失地即失業(yè)，被動失去賴以生存的土地使得他們生存權(quán)受到極大挑戰(zhàn)。征地補償作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民能夠獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益補償，亦是他們失去土地后最后的生活保障。但征地補償金的一次性發(fā)放對于許多失去土地的農(nóng)民來說，這種補償金基本上只能維持基本消費2-3年，不可能從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

失地農(nóng)民群體當(dāng)中，面臨就業(yè)問題最嚴(yán)峻的主要有三類群體：一是大齡失地農(nóng)民，先要轉(zhuǎn)業(yè)有著極大的困難。二是失地以前完傘以來土地生存的純粹農(nóng)民。三是生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的失地農(nóng)民，就業(yè)成本大，學(xué)習(xí)成本高，意識和觀念保守。

對于土地全部或大部分被征收的農(nóng)民來說，他們中的大多數(shù)職能自謀職業(yè)為生，這些自謀職業(yè)多以黑車司機(jī)，打短工，開小店為主，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)管理規(guī)范和加強(qiáng)，這些職業(yè)面臨著淘汰取締的危險。同時由于固有的職業(yè)技能和知識結(jié)構(gòu)的桎梏，失地農(nóng)民前往城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求發(fā)展往往因自身能力不足無法適應(yīng)企業(yè)發(fā)展而再此失業(yè)。

同時，當(dāng)前的戶籍制度在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建了難以逾越的屏障，使得失地農(nóng)民的社會保障基本處于真空狀態(tài)，使之不僅不同于有地農(nóng)民，也難以融人城市之中，成為邊緣群體。

失地農(nóng)民權(quán)益的保障

高度重視和解決失地農(nóng)民的權(quán)益問題，即是推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的核心，更是構(gòu)建社會主義和諧社會必須面對的重要課題。

（1）土地制度的變革

解決失地農(nóng)民權(quán)益問題的關(guān)鍵應(yīng)在明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，提高土地的征用補償額度，具體的土地賠償數(shù)額，不能再以過往的數(shù)據(jù)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)實際考察當(dāng)?shù)氐奈飪r和房價水平，適當(dāng)調(diào)整土地補償金額，同時規(guī)范土地收益分配行為和加快農(nóng)村的社會保障制度體系建設(shè)，同時在嚴(yán)格控制用途的前提下，允許農(nóng)民集體將非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易，通過合作開發(fā)、租聘經(jīng)營、土地入股等方式，讓農(nóng)民從土地中獲得長久的利益，保障農(nóng)民的生活基本需求問題。

（2）就業(yè)方面的惠農(nóng)措施

政府要降低失地農(nóng)民在城市中的準(zhǔn)入門檻，建立起一個新的完善的城鄉(xiāng)勞動力合理流動轉(zhuǎn)移的渠道和秩序，為失地農(nóng)民提供就業(yè)的優(yōu)惠條件，盡量安置失地農(nóng)民的就業(yè)問題，同時應(yīng)當(dāng)對失地農(nóng)民提供一些就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)、鼓勵自豐創(chuàng)業(yè)、學(xué)習(xí)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的成功案例，地方政府要積極引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，參與市場化的競爭，為他們提供職業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬他們的就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息和就業(yè)便利，以期實現(xiàn)充分就業(yè)。

（3）推進(jìn)農(nóng)村社會保障

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度以及由此延伸而來的二元就業(yè)制度和社會保障制度是阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的一大根源，目前極力推廣的農(nóng)轉(zhuǎn)非正在扭轉(zhuǎn)這一問題，但同時，農(nóng)村的社會保障制度并沒有得到完善，許多失地農(nóng)民在失去土地后，戶籍得到農(nóng)轉(zhuǎn)非，但同時社會保障制度上并沒有跟上，并且因此失去了農(nóng)業(yè)戶口一定數(shù)額的國家補貼，讓許多農(nóng)民對農(nóng)轉(zhuǎn)非這一戶籍變革存在相當(dāng)?shù)牡钟|情緒。要解決戶籍轉(zhuǎn)變中帶來的社會保障制度上的缺陷，完善對改變身份的農(nóng)民保障問題，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，切實改變農(nóng)村和城市居民在社會保障制度上的不對等現(xiàn)狀，讓他們老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，切實保障失地農(nóng)民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，促進(jìn)我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程還在不斷的加快，失地農(nóng)民群體數(shù)量還在不斷增加，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與失地農(nóng)民的關(guān)系密切，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然引起失地農(nóng)民的權(quán)益受損。應(yīng)當(dāng)在我國當(dāng)前國情基礎(chǔ)上，以市場導(dǎo)向為原則，公共利益為基礎(chǔ)，合理分配各群體之間的利益，最終解決城鄉(xiāng)二元問題，達(dá)到城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。只有解決失地農(nóng)民的權(quán)益問題，才能更好的構(gòu)建社會主義和諧穩(wěn)定新社會，推動當(dāng)前城鎮(zhèn)化道路向更好、更優(yōu)發(fā)展。

[1]臧俊梅，王萬茂，陳茵茵.農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值分配與失地農(nóng)民權(quán)益保障研究一一基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角的分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008.2

[2]盧繼宏，郭建軍.政府在失地農(nóng)民權(quán)益保障中的角色定位[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008.2

[3]戚小村.缺陷與重構(gòu)：失地農(nóng)民權(quán)益保障的法律思考[J].湖南社會科學(xué)，2009.1

[4]李蕊.《失地農(nóng)民權(quán)益保障》[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009.5

[5]秦祖?zhèn)?公正視野下失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建[J].求實，2013.10