PPP模式發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)與防范措施研究

徐燕青

PPP模式是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，對(duì)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機(jī)制、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。本文在研究PPP模式涵義、發(fā)展歷程和特征的基礎(chǔ)上，基于政府和企業(yè)各方角度，闡述了PPP模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)、需注意的間題以及風(fēng)險(xiǎn)防范措施等主要內(nèi)容。

PPP模式 發(fā)展歷程

風(fēng)險(xiǎn) 防范措施

PPP模式是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，對(duì)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機(jī)制、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來，民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)資本適應(yīng)改革要求，努力拓展市場(chǎng)，積極探索開展PPP業(yè)務(wù)，在推動(dòng)自身業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時(shí)，有力支持了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得了良好成效。隨著PPP業(yè)務(wù)的發(fā)展，也帶來一定負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)及問題，筆者在這里就PPP模式、發(fā)展歷程、存在的風(fēng)險(xiǎn)以及防范措施進(jìn)行簡(jiǎn)要理論研究。

PPP的內(nèi)涵與發(fā)展

（1） PPP模式內(nèi)涵。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）認(rèn)為，PPP是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)（（ 2003）認(rèn)為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，更是一種先進(jìn)的管理模式，是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革等。

（2） PPP模式發(fā)展歷程。

1.PPP模式起源。80年代中期，中等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，1984年，土耳其提出 BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）的概念并用該方式建設(shè)阿科伊核電廠，然后被其他發(fā)展中國(guó)家效仿。1992年，時(shí)任英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特提出的私人融資計(jì)劃（Private FinancingInitiative，PFI）成為公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)后進(jìn)一步推動(dòng)政府與私營(yíng)部門合作的重要模式，并于1997年在全社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較全面地推廣。20世紀(jì)70年代至今，世界各國(guó)在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項(xiàng)目上陸續(xù)嘗試實(shí)施PPP模式。PIT模式逐漸成為國(guó)際市場(chǎng)上實(shí)施多主體合作的一項(xiàng)重要項(xiàng)目運(yùn)作模式。

2.我國(guó)PPP發(fā)展的四個(gè)階段。

初步雛形階段（1978-1994年）：這期間我國(guó)實(shí)行改革開放，允許大量外資投資國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。外國(guó)資本開始與地方政府通過簽署協(xié)議的方式，在公用事業(yè)和一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展建設(shè)或運(yùn)營(yíng)合作，該種模式實(shí)質(zhì)上屬于PPP，但是并沒有出現(xiàn)PPP的完整界定，僅屬于地方政府和社會(huì)資本對(duì)PPP的初步探索。

探索嘗試階段（1995-2004年）：我國(guó)在這個(gè)階段對(duì)PPP模式進(jìn)行了很多的嘗試，為以后發(fā)展PPP模式打下了良好基礎(chǔ)，在這期間有一些國(guó)家支持的PPP項(xiàng)目未顯現(xiàn)效果。

政策鼓勵(lì)階段（2004-2012年）：我國(guó)政府鼓勵(lì)國(guó)家投融資創(chuàng)新和改革，并頒布了一系列關(guān)于政企合作的投資政策。地方政府主要以污水處理、供水、燃?xì)?、供暖、路橋、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域開展投融資改革。這階段的PPP以融資為主要目的，進(jìn)程較為緩慢。

規(guī)范運(yùn)作階段（2013年—至今）：2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[[2013] 96號(hào)）文件，從政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的重要性、總體方向、規(guī)范有序開展政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作等方面規(guī)范政府與社會(huì)資本間的合作關(guān)系，國(guó)家開始從制度、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。

PPP模式核心特點(diǎn)

（l） PPP模式是各方參與的伙伴關(guān)系。政府與其他參與主體雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上確立合作關(guān)系，確定目標(biāo)的一致性，用最少的資源和高效的運(yùn)營(yíng)模式來實(shí)現(xiàn)最好的服務(wù)，政府公共部門達(dá)到為人民服務(wù)的目的，而社會(huì)資本和私人企業(yè)從中獲取合理的盈利。它強(qiáng)調(diào)各個(gè)參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在。

（2） PPP模式可以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP模式使更多的社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中來，民營(yíng)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)等工作，各方合理分擔(dān)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中所涉及的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮各自對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制優(yōu)勢(shì)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（3） PPP模式實(shí)現(xiàn)各方利益共享。通過高效的運(yùn)作PPP項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生一定的盈利，盈利歸屬于政府和民營(yíng)企業(yè)雙方。同時(shí)應(yīng)注意，PPP模式是政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，具有一定的公益性，不能僅以盈利為目的，要對(duì)社會(huì)資本可能獲取的高額盈利進(jìn)行掌控，使社會(huì)資本盈利控制在合理范圍內(nèi)。

（4） PPP模式是一種新型的項(xiàng)目融資模式。PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度來安排融資，而不是以項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信情況來決定。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵所在，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)最有利承擔(dān)的合作方。PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

（l）政策風(fēng)險(xiǎn)。由于政府政策的變化而影響PPP項(xiàng)目的盈利能力，被稱為政策風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目失敗的主要原因在于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性使社會(huì)資本合作方難以預(yù)料與防范。

（2）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)一般由社會(huì)資本投資方承擔(dān)，因此絕大部分技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也歸于這些民營(yíng)合作方。民營(yíng)合作方需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及進(jìn)行一定時(shí)期運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的提高將減少民營(yíng)合作方的投資回報(bào)，技術(shù)力量是否雄厚直接決定著民營(yíng)合作方實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)高低，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要來源于企業(yè)內(nèi)部。

（3）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的資金絕大多數(shù)來自于融資渠道，如果后期營(yíng)運(yùn)收益不足以支付債務(wù)和利息，可能造成難以償還債務(wù)，債權(quán)人追討資金會(huì)造成項(xiàng)目公司難以運(yùn)轉(zhuǎn)，直至清算破產(chǎn)，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用的失敗。

（4）營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到民營(yíng)合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)合作方會(huì)通過尋找適當(dāng)?shù)耐緩綄PP運(yùn)用過程中的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁出去。

PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（l）加強(qiáng)PPP管控體系建設(shè)，保障項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。政府部門以及企業(yè)要在各自層面規(guī)范PPP模式管理。政府吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)城，避免基于政策推動(dòng)的不穩(wěn)定性，需要建立一個(gè)穩(wěn)定的法律環(huán)境，完善立法能給市場(chǎng)帶來更多的信心，打消民營(yíng)資本的顧慮，激發(fā)民間投資的熱情，建立起政府和社會(huì)資本平等、共治的合作關(guān)系，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地。企業(yè)要結(jié)合自身戰(zhàn)略發(fā)展方向，充分考慮財(cái)務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力，規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展，完善全過程管控，有效防范投資、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證，嚴(yán)格準(zhǔn)人條件。各方均應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目前期論證工作，將源頭管控作為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理的重點(diǎn)。政府應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期可行性研究，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案，嚴(yán)令各利益相關(guān)方進(jìn)行充分論證確保項(xiàng)目的可操作性。企業(yè)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目前期論證，可辨別項(xiàng)目是否適合PPP模式，防止出現(xiàn)盲目設(shè)立后難以落地等浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力的現(xiàn)象發(fā)生，確保選擇的項(xiàng)目符合區(qū)域規(guī)劃要求。

（3）優(yōu)化合作安排，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府和企業(yè)雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分事、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容。從企業(yè)角度來看，項(xiàng)目訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證投資資本的收益率。

（4）落實(shí)投資資金來源，規(guī)范融資增信。各方均應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家重大項(xiàng)目資本金制度，合理控制融資杠桿比例，根據(jù)項(xiàng)目需要積極引入優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同度高的其他非金融投資方，吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險(xiǎn)資金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等參與投資，多錯(cuò)并舉加大項(xiàng)目資本金投入，同時(shí)要做好項(xiàng)目債務(wù)融資增信管理。

[l] PPP項(xiàng)目策劃與操作實(shí)務(wù) 國(guó)信研究院

[2] PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證劉薇 財(cái)政稅收與資本市場(chǎng)2015年第l期

[3] PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究綜述李虹項(xiàng)目管理2014年第6期

[4]國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》中國(guó)工程建設(shè)網(wǎng)