黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單研究

張維真 魏艷芳

習(xí)近平總書記強調(diào)：“不明確責(zé)任，不落實責(zé)任，不追究責(zé)任，從嚴治黨是做不到的?！秉h組織書記作為黨建工作“第一責(zé)任人”，要履行好“第一責(zé)任人”的職責(zé)，必須明確作為黨建工作“第一責(zé)任人”有哪些職責(zé)。因此，黨的十八大以來，為全面落實黨要管黨、從嚴治黨要求，越來越多的地方公布了黨建責(zé)任清單。如中共貴州省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入貫徹全面從嚴治黨要求進一步落實機關(guān)黨建工作責(zé)任的實施意見》，中共黑龍江省委辦公廳印發(fā)了《中共黑龍江省委關(guān)于黨委（黨組）書記履行黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的實施意見》，中共株洲市委辦公室印發(fā)了縣市區(qū)委書記、市直機關(guān)黨委（黨組）書記以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記抓基層黨建工作責(zé)任清單。通過推行黨建責(zé)任清單制，倒逼各級黨組織，特別是主要負責(zé)人把黨建責(zé)任放在心上、扛在肩上，有助于強化黨組織書記的管黨責(zé)任，明確其黨建工作目標(biāo)任務(wù)，增強各級黨組織書記抓黨建工作的思想自覺和行動自覺。因此，全面科學(xué)合理制定各級各類黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單是必然趨勢。

一、黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單存在的問題分析

根據(jù)對現(xiàn)有的全國各地黨組織制定的黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的分析，僅從責(zé)任清單的制定角度看，還存在以下三個突出問題。

1.制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的依據(jù)不清。黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的制定和發(fā)布，必須有明確的目的和根據(jù)，才能保證黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的規(guī)范性、嚴肅性。但從現(xiàn)有的全國各地黨組織制定的黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的依據(jù)看，還存在著許多不足。一是僅以上級黨組織的要求為依據(jù)，制定責(zé)任清單。如“按照《中共黑龍江省委關(guān)于黨委（黨組）書記履行黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的實施意見》的安排和要求……就森工系統(tǒng)落實黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，提出如下意見”。二是依據(jù)太籠統(tǒng)，缺乏針對性。如有的責(zé)任清單只是提出依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》制定，而黨章作為黨內(nèi)根本大法，雖然必須作為依據(jù)，但是還不具體。三是過度引用依據(jù)。如有的企業(yè)黨組織將責(zé)任清單制定依據(jù)確定為“本制度引用《中國共產(chǎn)黨章程》和企業(yè)法、公司法相關(guān)內(nèi)容”，就是過度引用依據(jù)。因為根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的“第十五條”，明確規(guī)定“國有企業(yè)黨組討論和決定重大事項時，應(yīng)當(dāng)與公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接”，因此不應(yīng)該再引用企業(yè)法、公司法。四是沒有提出依據(jù)。有的責(zé)任清單只是提出“履行機關(guān)黨建工作第一責(zé)任人職責(zé)，重點落實六項責(zé)任”“為深入貫徹落實全面從嚴治黨要求，強化縣市區(qū)委書記主業(yè)意識和管黨責(zé)任，不斷提升基層黨建科學(xué)化水平，現(xiàn)制定本責(zé)任清單”，沒有提出任何法律依據(jù)，這是很不嚴肅的。

2.制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的內(nèi)容不系統(tǒng)。一是黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單與任務(wù)清單混淆。“任務(wù)”一般指交派完成的具體工作；“責(zé)任”一般指分內(nèi)應(yīng)做的事，一般用于原則性、較概括的事情；工作任務(wù)是具體的工作；工作職責(zé)是應(yīng)該干哪類活，是指應(yīng)該承擔(dān)的工作上的責(zé)任。因此，責(zé)任清單應(yīng)該更概括，任務(wù)清單則更具體。但是許多黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單規(guī)定得過于具體，沒有與任務(wù)清單區(qū)分開來。比如中共綿陽市游仙區(qū)某鎮(zhèn)黨建工作“第一責(zé)任人”職責(zé)公開承諾包括“黨委會全年研究黨建工作不少于4次，重點討論研究基層黨建目標(biāo)任務(wù)完成情況和創(chuàng)新舉措，加強對村級黨支部建設(shè)指導(dǎo)，同時以利民村、順河村、新華社區(qū)作為基層黨建工作聯(lián)系點，調(diào)研走訪全年不少于4次”等，這些內(nèi)容應(yīng)該屬于黨建工作任務(wù)。

二是缺乏制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的權(quán)力依托。權(quán)力和責(zé)任是對等的，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必須敢擔(dān)當(dāng)。履行職責(zé)必須依托權(quán)力，權(quán)力是手段，履行職責(zé)才是行使權(quán)力的目的。不承擔(dān)任何責(zé)任或者權(quán)力大于責(zé)任，必然導(dǎo)致特權(quán)或濫用權(quán)力。同時，沒有任何權(quán)力或權(quán)力賦予不適當(dāng)，也會導(dǎo)致責(zé)任消減或者推諉。因此，在制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單時應(yīng)當(dāng)有明確的權(quán)力依托，以遵循權(quán)責(zé)相稱的原則。但從現(xiàn)有的全國各地黨組織制定的黨建工作“第一責(zé)任人”的責(zé)任清單看，絕大多數(shù)都沒有制定對應(yīng)的權(quán)力清單，這導(dǎo)致難免出現(xiàn)黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任消減或責(zé)任推諉的現(xiàn)象，不能有效保證其責(zé)任清單落到實處。

3.制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單分層分類差異化不夠。黨建工作點多面廣，不同層級、不同類型黨組織黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單具有不同特點和要求，必須分層、分類制定，但是已發(fā)布的黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單分層分類差異化不夠。比如中共株洲市委辦公室印發(fā)的“黨建工作責(zé)任清單”，從縣市區(qū)委書記、市直機關(guān)黨委（黨組）書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記三個層面開出了責(zé)任主體抓黨建工作的責(zé)任清單。從層級上看，責(zé)任清單沒有作出對農(nóng)村基層黨支部書記的要求；從類型上看，沒有明確社區(qū)綜合黨組織、股份經(jīng)濟合作社黨組織、“兩新”組織黨組織等黨建工作“第一責(zé)任人”的責(zé)任清單。

二、健全和完善黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的對策建議

中共天津市紀委十屆六次全會提出，要“落實牛鼻子‘四級遞進責(zé)任體系，推動全面從嚴治黨主體責(zé)任落到實處。明確主體責(zé)任任務(wù)清單，研究制定可操作、可量化、科學(xué)具體、管用有效的檢查考核制度”。為了科學(xué)合理制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單，應(yīng)該注意以下三個要求。

1.注重黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的規(guī)范性。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視思想建黨與制度治黨的結(jié)合，出臺或修訂了50多部黨內(nèi)法規(guī)，以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)體系逐漸形成。因此，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)體系制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單，不僅必要而且可行，這樣能夠保證黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的嚴肅性、規(guī)范性。

那么，制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單主要應(yīng)該依據(jù)哪些黨內(nèi)法規(guī)呢？一是黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，主要包括“第十八條”“第二十九條”“第三十二條”和“第四十八條”；二是《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，這兩個準則為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了一個看得見、夠得著的高標(biāo)準；三是《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，明確責(zé)任缺失的懲處及問責(zé)依據(jù)；四是《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》等，這些法規(guī)為不同類別黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單提供了具體依據(jù)。因此，黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的每一項責(zé)任都應(yīng)該有黨內(nèi)法規(guī)作依據(jù)，從而避免責(zé)任清單的嚴肅性、規(guī)范性受到損害。

2.注重黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的系統(tǒng)性。黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單不應(yīng)該是孤立的，必須與其權(quán)力清單、任務(wù)清單相結(jié)合，才能保證黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的系統(tǒng)性。為此，一是要將黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單與任務(wù)清單區(qū)分開來，避免“兩個清單”混淆。二是在制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單時必須同時確立黨建工作“第一責(zé)任人”權(quán)力清單。黨的十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！备鞯馗鞑块T大膽實踐，在推行權(quán)力清單制度方面進行了有益探索。而對于各地黨委及職能部門的權(quán)力清單由于中央沒有統(tǒng)一要求，因此還沒有全面推廣。習(xí)近平總書記在河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會上提出：“要完善黨內(nèi)權(quán)力運行和監(jiān)督機制，實行權(quán)責(zé)對應(yīng)，堅決反對特權(quán)，防止濫用職權(quán)。執(zhí)政黨對資源的支配權(quán)力很大，應(yīng)該有一個權(quán)力清單，什么權(quán)能用，什么權(quán)不能用，什么是公權(quán)，什么是私權(quán)，要分開，不能公權(quán)私用?！北热?014年8月，貴州省貴陽市紀委監(jiān)察局在“市紀委監(jiān)察局網(wǎng)站”上公布了《市紀委書記職權(quán)清單》和相關(guān)流程圖；12月，深圳市龍崗區(qū)在全國率先編制黨務(wù)權(quán)責(zé)清單，涵蓋所有黨組織機構(gòu)包括中共深圳市龍崗區(qū)委常委會成員（包括區(qū)委書記），共編制全區(qū)77個黨組織機構(gòu)和14個黨群部門職權(quán)目錄313個，職權(quán)事項3446項、運行圖1306張、信息表357張。這些探索表明，黨務(wù)權(quán)責(zé)清單完全可以明確并制定出來，以保證黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單具有系統(tǒng)性。

3.注重黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的全面性。黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單應(yīng)該涵蓋所有各層次、各類別的黨組織書記，并體現(xiàn)對于各層次、各類別的黨組織書記作為黨建工作“第一責(zé)任人”的不同要求，構(gòu)建上下貫通、層層壓緊、環(huán)環(huán)相扣的清單體系，從而層層壓實黨建責(zé)任，不留余地和死角，形成“一把手負總責(zé)，班子成員各負其責(zé)，一級抓一級，層層抓落實”的責(zé)任體系。

當(dāng)然，由于各地區(qū)、各部門的特點不同，同時黨建工作涉及的因素較多、關(guān)系復(fù)雜，不同層次黨組織書記作為黨建工作“第一責(zé)任人”的責(zé)任差異也較大，因此，制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單要全面涵蓋的難度可想而知。為此，主要可采用兩個辦法解決。一是制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單時，分類盡量細一些，盡量體現(xiàn)不同層次、類別的黨組織書記作為黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單的特點。比如福州市晉安區(qū)區(qū)別平原鎮(zhèn)、山區(qū)鄉(xiāng)、平原街道等不同類型，分別制定黨建任務(wù)清單；寧波市江東區(qū)建立社區(qū)、股份經(jīng)濟合作社、“兩新”組織黨組織及書記的基層黨建工作責(zé)任清單。二是由下向上制定黨建工作“第一責(zé)任人”責(zé)任清單。比如武漢市將黨建工作清單分為責(zé)任清單和項目清單，市委組織部只提出責(zé)任目標(biāo)和要求，其他內(nèi)容由各級黨組織填寫，這樣各區(qū)各單位可根據(jù)實際情況確定具體項目，避免“一刀切”。這兩個辦法都具有可操作性，也可結(jié)合運用。

作者單位：中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院哲學(xué)教研部

責(zé)任編輯：雙艷珍