國有企業(yè)信訪工作責任制的若干實踐問題研究

賀溦 袁博

在我國經(jīng)濟轉型期間，國有企業(yè)深化改革，調整自身經(jīng)營體制，為經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。但經(jīng)營體制的轉變不可避免的帶來了部分職工與企業(yè)之間的沖突，國有企業(yè)中出現(xiàn)大量的信訪問題，并且存在著職工采取無秩序與群體上訪的方式進行信訪，部分員工重復信訪、越級信訪等突出問題，影響著社會發(fā)展的健康穩(wěn)定。這向國有企業(yè)解決信訪問題、開展管理工作提出了更高的工作要求。

一、國有企業(yè)信訪工作責任制的提出及其基本內(nèi)容

為了從源頭上預防和減少信訪問題發(fā)生，切實推動信訪問題及時就地解決，從而依法維護群眾合法權益，促進社會和諧穩(wěn)定，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年10月印發(fā)了《信訪工作責任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》明確規(guī)定了黨政機關領導班子主要負責人對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)的信訪工作負總責，其他成員根據(jù)工作分工負主要領導責任。對于未按照《實施辦法》履行信訪責任的，以通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分的方式進行責任追究。

《實施辦法》規(guī)定：“國有和國有控股企業(yè)參照本辦法執(zhí)行”，為國有企業(yè)信訪工作落實責任制提供了依據(jù)，也從側面反映了信訪工作責任制在國有企業(yè)中的重要性?！秾嵤┺k法》首次對信訪工作各責任主體的責任內(nèi)容進行明確規(guī)定；對信訪工作監(jiān)督的主體、內(nèi)容、頻率和程序作出了更為具體的規(guī)定；明確了建立信訪工作考核評價制度，強化了信訪工作問責力度。

二、國有企業(yè)落實信訪工作責任制的成果

自《實施辦法》頒布以來，國有企業(yè)著力于推動維穩(wěn)信訪工作責任的落實，至今取得了較為顯著的成效。

首先，國有企業(yè)推動落實信訪工作責任制強化了企業(yè)領導層的責任落實，健全了維穩(wěn)信訪工作領導體系。中石油等諸多國企落實信訪工作責任制的相關實施辦法規(guī)定了公司各級黨政領導的信訪工作的職責范圍，實現(xiàn)了內(nèi)部信訪問題應對的規(guī)范化、長效化，有利于轉變以往過于依靠由領導干部簽責任書、立“生死狀”，將信訪工作當作階段性任務來完成的工作模式。

其次，信訪工作責任制的落實提高了基層信訪工作部門的權威性。在責任落實得到層層推動的基礎上，上級更加注重傾聽下級的信訪工作情況，上下級之間的溝通協(xié)調得到加強，基層信訪部門的工作開展更為順利，進而使得基層信訪治理的權威性得以提高。

最后，信訪工作責任制的實施強化了基層群眾對企業(yè)事務和領導責任的監(jiān)督作用。各級信訪工作責任明確后，國有企業(yè)事務、廠務的建設更加公開，各部門領導更加注重及時了解并回應員工的期望和訴求，員工的知情權、參與權、管理權、選舉權和監(jiān)督權得到進一步保障，這些民主舉措有效的維護了企業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定，減少了信訪數(shù)量。

三、國有企業(yè)落實信訪工作責任制的實踐問題

《實施辦法》頒布后，多地國有企業(yè)按照自身實際建立起了科學的信訪工作責任落實制度，并取得了良好的效果。然而，當前國有企業(yè)在落實信訪工作責任制的實踐中仍然存在較難解決的問題。根據(jù)對國有企業(yè)信訪工作的實際情況的調研分析，主要存在以下三方面問題。

1.信訪工作的績效考評問題

《實施辦法》第十條規(guī)定了將信訪工作的考評結果作為對領導班子和領導干部綜合考評的重要參考。有學者評論，“《實施辦法》最大的亮點是提出了一些有利于強化信訪工作在各級黨政機構人事考評及任免中的地位和分量的政策措施。”[1]然而，在企業(yè)信訪工作的績效考評實踐中，對于不同地區(qū)與不同部門，企業(yè)往往運用類似甚至相同的評價指標。我國的國有企業(yè)一般都具有公司規(guī)模巨大、地域分布廣泛的特征。

首先，不同單位所處的地域不同，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、法治發(fā)展程度、生產(chǎn)經(jīng)營效益等客觀環(huán)境均存在較大的差異。這些差異也會對企業(yè)各單位信訪工作的開展產(chǎn)生不同的影響。

其次，企業(yè)內(nèi)部的不同部門在獲取重要資源、參與企業(yè)重要活動等方面的地位也存在差異?！霸趪衅髽I(yè)里，職能部門的地位與其績效有著明顯的相互促進關系，部門地位高，工作也容易開展，部門地位低，工作推進就會緩慢?！盵2]。個體的工作業(yè)績和貢獻容易在單一的考評模式下被忽視，進而影響到信訪責任人的積極性。

2.信訪工作責任落實的監(jiān)督檢查問題

目前，中石油、中石化等諸多國有企業(yè)的在其信訪責任制實施辦法中規(guī)定了定期對信訪責任落實進行監(jiān)督檢查。然而，國有企業(yè)信訪責任的監(jiān)督檢查主要依靠上級對下級的縱向監(jiān)督，以權力強壓為主要監(jiān)督方式，這就容易導致黨政主要領導向分管維穩(wěn)信訪工作的領導施加壓力；分管領導向企業(yè)機關部門負責人施加壓力，督促壓力不斷向下傳遞，上級對下級的考評指標普遍加碼，第一線的信訪工作者感覺到監(jiān)督檢查只有責任，沒有激勵。此外，也容易使部分國企領導干部產(chǎn)生懈怠心理，只重對下級的監(jiān)督檢查而不重自身責任的落實。在此情況下，當企業(yè)領導層橫向監(jiān)督乏力，普通職工監(jiān)督權利薄弱時，就會為腐敗現(xiàn)象提供滋長空間，進而導致信訪問題愈演愈烈。

3.信訪工作責任追責的監(jiān)督保障問題

諸多國有企業(yè)出臺的信訪工作責任制落實辦法明確了追責的責任主體、追責的事由、追責后的獎勵和懲罰。相關落實辦法的出臺雖然有利于嚴明責任、嚴肅問責，卻缺乏追責過程的監(jiān)督保障機制。

首先，追責主體在向責任主體提起追責時的依據(jù)和程序是什么，需要有更為細致的規(guī)定。沒有明確的提請依據(jù)和一定的程序保障，容易導致追責主體在追責時重視追責結果而忽視追責手段的公平正義。而一旦追責主體在追責時出現(xiàn)追責錯誤或追責過重又該如何處理？目前還缺乏相關規(guī)定。

其次，相關追責辦法中缺乏對信訪人的權利保障。作為信訪主體的信訪人，在權益受到損害、訴求得不到解決和反饋，追責就不會達到應有的效果。

四、國有企業(yè)落實信訪工作責任制的完善策略

1.優(yōu)化信訪工作責任的績效考評平臺

首先，在認真梳理機構編制、崗位設置、人員安排的基礎上，企業(yè)可以組織設立獨立權威的信訪工作領導小組負責信訪工作的績效考評。領導小組可以指揮實施不同單位開展績效考評的交叉檢查，在交叉檢查中發(fā)現(xiàn)各單位工作基礎、工作環(huán)境上的差距，加強各部門之間的溝通與認同，為實施分類考評奠定良好的基礎。

其次，考評指標的設計上要注重各單位、各部門的可比性。堅持縱向比較與橫向比較相結合，充分考慮各單位在地理區(qū)域、業(yè)務量、員工成分等方面的差異，“在將目標任務層層分解的同時，上下級之間需要對完成績效目標的路徑和方案進行討論，充分估計可能出現(xiàn)的問題?！盵3]。將那些由于客觀工作環(huán)境較差而信訪量大的單位和工作環(huán)境較好、信訪量較少的單位分類進行考評；單位內(nèi)部進行考評指標分解時，應當根據(jù)部門情況進行分類考評。

最后，對信訪工作的考評不能僅以目標結果為導向，也要有樹立精神價值導向與促進制度反省的作用。“績效評估的一般目標是，監(jiān)督并推動工作人員和機構實現(xiàn)組織目標的進程?！盵4]對于那些客觀環(huán)境較差而難以完成預期目標的單位或部門，可以調整指標設計，并對其進步設置單獨的獎項予以獎勵，以激勵信訪工作責任者的工作熱情。

2.健全信訪工作責任的監(jiān)督機制

首先，嚴格落實“雙向進入，交叉任職”的黨領導下的中國特色國有企業(yè)領導體制，形成企業(yè)領導層相互制約、相互監(jiān)督的領導格局。要發(fā)揮黨的紀檢監(jiān)察組織在國企中的監(jiān)督作用，明確國企信訪工作相關負責人的黨紀責任，“加強對國有企業(yè)領導人員的黨性教育、宗旨教育、警示教育，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，”[5]加強黨紀約束。

其次，加強國企黨政領導、高級管理人員的政治素質和責任擔當意識是促使企業(yè)干部有效承擔信訪責任的重要途徑。企業(yè)領導干部既是具有政治性質的黨政領導人才，也是企業(yè)關鍵性的人力資本。在保證各級領導干部依法依規(guī)行使職權的同時，也要注重提升企業(yè)各級領導干部的綜合素質，著力于將黨的領導轉化為人力資本管理優(yōu)勢。另一方面，要將推動黨風廉政建設與樹立優(yōu)良的企業(yè)精神、建設優(yōu)良的企業(yè)文化結合起來。在企業(yè)內(nèi)部提倡優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，營造風清氣正的企業(yè)管理環(huán)境、積極向善的企業(yè)生活環(huán)境。

最后，充分發(fā)揮國有企業(yè)職工代表大會和工會組織對信訪工作的監(jiān)督作用，通過民主選舉產(chǎn)生職工董事、職工監(jiān)事，參與企業(yè)經(jīng)營管理，提升企業(yè)民主管理水平，“實現(xiàn)職工民主管理與企業(yè)領導人依法行使管理權的有機融合和相互促進”。[6]通過職工監(jiān)督促使企業(yè)領導干部的信訪工作責任落實到位，將信訪問題隱患化解于民主溝通與協(xié)商的渠道中，從而減輕基層信訪責任人及工作者的工作壓力。

3.完善信訪工作責任的追責保障機制

首先，對信訪工作責任者的處分決定應當公開，并告知被處分人處分的事實根據(jù)和規(guī)則依據(jù)，允許被處分人針對處分中不合理的部分進行陳述和申辯。被追究者對責任認定不服的，可以要求企業(yè)黨政部門進行重新調查。重新調查時，原調查人員應當回避。若經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)原責任認定確實有誤的，應當對原責任認定予以撤銷、或更改。

其次，在被信訪責任人接受處分并被責令整改后，上級黨政領導以及相關負責人應當對信訪責任人的整改情況進行跟蹤檢查，并鼓勵在信訪責任事件中權益受損的企業(yè)職工進行監(jiān)督。允許并鼓勵群眾參與到對追責對象責任承擔的監(jiān)督中來?？梢詫ｉT設置信訪工作整改情況的監(jiān)督舉報熱線，開通網(wǎng)上整改情況監(jiān)督公示專欄，通過多種途徑暢通普通職工的監(jiān)督渠道，以職工監(jiān)督促使追責對象將責任整改落實到位。

上述內(nèi)容只是針對單位內(nèi)部進行信訪工作責任追責的程序構建。如果信訪工作責任人的行為嚴重違反黨紀國法，則轉入紀檢監(jiān)察部門或偵查部門按照法定程序處理。

參考文獻：

[1]田先紅.以權力調整推動信訪工作落實[J].中國黨政干部論壇，2016（11）：71

[2]彭長貴.兄弟并不平等：國有企業(yè)部門地位的正當性研究[M].社會科學文獻出版社2016年版，第128頁

[3]王少東、張國霞.企業(yè)績效管理（第二版）[M].清華大學出版社，2017年版，第176頁

[4][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].中國人民大學出版社2007年版，第182頁

[5]習近平在全國國有企業(yè)黨的建設工作會議上強調堅持黨對國有企業(yè)的領導不動搖 開創(chuàng)國有企業(yè)黨的建設新局面[J].現(xiàn)代企業(yè)，2016（10）：4-5

[6]羅虎.中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度創(chuàng)新研究——兼論中國“國企模式”的形成、內(nèi)涵和發(fā)展[M]，社會科學文獻出版社2016年版，第80頁

作者簡介：

賀溦（1995--）女，陜西西安人，西安交通大學法學院碩士研究生，研究方向：民商法學；

袁博（1992--）男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，西安交通大學法學院博士生，研究方向：法律治理學。