我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)立法立規(guī)歷程和趨勢(shì)分析

胥鵬海

摘 要：本文通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)法規(guī)建立過(guò)程、內(nèi)容的調(diào)查，分析了不同時(shí)期規(guī)劃環(huán)評(píng)法規(guī)建設(shè)特點(diǎn)，預(yù)測(cè)分析了未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和重點(diǎn)，以期對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)法規(guī)建設(shè)起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)評(píng)；立法立規(guī)；趨勢(shì)

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”）是指對(duì)政府及其職能部門組織編制的有關(guān)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行識(shí)別、分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的一種方法和制度。

一、規(guī)劃環(huán)評(píng)立法立規(guī)歷程分析

1973年8月，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，其中“關(guān)于做好全面規(guī)劃、工業(yè)布局”的論述中提到“不能只看局部，不顧全局，只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)；廠址的選擇，要注意環(huán)境保護(hù)等等，排放有毒廢氣廢水的企業(yè)，不得布局在城鎮(zhèn)上風(fēng)向和水源上游”，這些條款都顯現(xiàn)出早期規(guī)劃環(huán)評(píng)的思想萌芽。

1978年3月5日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，其中“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源”的規(guī)定，給我國(guó)的宏觀環(huán)境管理提供了憲法依據(jù)，同時(shí)大會(huì)還提出了環(huán)境保護(hù)立法規(guī)劃，自此規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)入立法準(zhǔn)備階段。

1979年9月13日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，規(guī)劃環(huán)評(píng)有了初步的法律基礎(chǔ)。

1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，其中提出“流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊城改造等區(qū)域性開發(fā)，編制建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行范圍、介入時(shí)間進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。

2002年10月28日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三十次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，自此規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位確立，標(biāo)志著規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

2003年8月11日，環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ/T130-2003）、《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T131-2003）。10月8日，環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》（第18號(hào)令），對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的適用范圍、審查程序、審查意見的要求和應(yīng)用等方面進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化。

2004年7月6日，環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）>和<編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍（試行）>的通知》（環(huán)發(fā)〔2004〕98號(hào)），提出了規(guī)劃環(huán)評(píng)文件分類管理的思路，規(guī)定了9種需要編制環(huán)境影響報(bào)告書的專項(xiàng)規(guī)劃和13種需要編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的專項(xiàng)規(guī)劃。

2006年11月6日，環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃和煤礦建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)辦[2006]129號(hào)），提出了強(qiáng)化煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)、將規(guī)劃環(huán)評(píng)及其審查意見納入規(guī)劃審批、實(shí)施公眾參與、規(guī)范煤礦建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審、水資源和固體廢物資源化利用等方面的具體要求。

2007年12月1日，環(huán)境保護(hù)總局、發(fā)展改革委、交通部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公路規(guī)劃和建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)發(fā)2007[184]號(hào)），提出依法進(jìn)行公路規(guī)劃環(huán)評(píng)、嚴(yán)格公路建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入、高度重視建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行管理等各個(gè)階段的生態(tài)保護(hù)和污染防治等方面的具體規(guī)定。

2007年12月7日，環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查工作的通知》（環(huán)辦[2007]140號(hào)），對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的審查主體、審查形式、審查組人員構(gòu)成、審查意見的報(bào)送和應(yīng)用進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。

2009年8月17日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了需要實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃范圍（即“一地、三域、十個(gè)專項(xiàng)”），并進(jìn)一步細(xì)化了報(bào)告書、篇章或說(shuō)明的適用范圍，對(duì)于審查過(guò)程的要求進(jìn)行了細(xì)化，《條例》的發(fā)布標(biāo)志著規(guī)劃環(huán)境影響開始了專項(xiàng)立法的探索。

2011年2月9日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2011]14號(hào)），首次明確提出了產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)，即實(shí)施五年以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃編制部門應(yīng)組織開展環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)，編制規(guī)劃的跟蹤環(huán)境影響報(bào)告書，由相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織審核。

2011年8月11日，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2011]99號(hào)），強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)在規(guī)劃編制過(guò)程中進(jìn)行、規(guī)劃審批時(shí)必須同步報(bào)送規(guī)劃環(huán)評(píng)文件及其審查意見、規(guī)劃環(huán)評(píng)作為審批項(xiàng)目依據(jù)、同步推進(jìn)規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。

2011年10月18日，國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)了《河流水電規(guī)劃報(bào)告及規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查暫行辦法》（發(fā)改能源[2011]2242號(hào)），從行業(yè)角度對(duì)河流水電規(guī)劃環(huán)評(píng)和規(guī)劃的審查做出了細(xì)致安排，并提出規(guī)劃變更的環(huán)境管理響應(yīng)機(jī)制。

2012年5月7日，環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路水路交通運(yùn)輸規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2012]49號(hào)），規(guī)定了港口總體規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)要點(diǎn)和內(nèi)河高等級(jí)航道建設(shè)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)要點(diǎn)。

2014年3月26日，環(huán)境保護(hù)部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2014]43號(hào)），規(guī)定了水利規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍、水利規(guī)劃環(huán)評(píng)的基本要求。

2014年6月4日，環(huán)境保護(hù)部修訂印發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則-總綱》（HJ130-2014），結(jié)合規(guī)劃環(huán)評(píng)具體實(shí)踐，明確了導(dǎo)則體系構(gòu)成、修訂了評(píng)價(jià)工作原則（全程互動(dòng)和層次性成為新的評(píng)價(jià)工作原則）、增加了規(guī)劃不確定性分析和環(huán)境影響回顧性評(píng)價(jià)、增加了規(guī)劃開發(fā)強(qiáng)度分析和不同規(guī)劃發(fā)展情景與評(píng)價(jià)、增加了規(guī)劃方案綜合論證和優(yōu)化調(diào)整的原則、內(nèi)容和要求。

2014年7月18日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于做好煤電基地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)辦[2014]60號(hào)），為實(shí)現(xiàn)大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，提出開展重點(diǎn)區(qū)域煤電基地規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商（對(duì)山西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)編制的煤電基地規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)根據(jù)報(bào)告書結(jié)論建議開展京津冀及周邊地區(qū)環(huán)評(píng)會(huì)商，形成會(huì)商意見，重點(diǎn)從減緩跨界影響的角度提出規(guī)劃方案優(yōu)化調(diào)整和加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等方面措施建議）。

2015年12月7日，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2015]158號(hào)），提出了分類開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)、制訂資源差別化管理政策和開發(fā)負(fù)面清單的要求。

2015年12月18日，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)[2015]169號(hào)），歷時(shí)近八年，區(qū)域限批管理辦法的另一只靴子終于落地，《辦法》規(guī)定了暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的條件和限批（作出限批、解除限批、延長(zhǎng)限批）程序、不落實(shí)限批的追責(zé)機(jī)制。

2015年12月30日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)工作的意見》（環(huán)發(fā)[2015]178號(hào)），重點(diǎn)規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)執(zhí)行范圍、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)情況的聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制、聯(lián)動(dòng)工作保障體系。同日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商的指導(dǎo)意見（試行）》（環(huán)發(fā)[2015]179號(hào)），明確了會(huì)商主體、會(huì)商對(duì)象、會(huì)商范圍、會(huì)商程序，給規(guī)劃環(huán)境影響會(huì)商工作指明了方向。

2016年2月24日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2016]14號(hào)），提出了將空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入作為評(píng)價(jià)成果的重要內(nèi)容，并對(duì)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的應(yīng)用做了具體的規(guī)定。

2016年6月1日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)清單式管理試點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2016]61號(hào)），《通知》提出：以“資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，做好與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)，探索推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批改革，在河北、江西等八?。ㄗ灾螀^(qū)）開展試點(diǎn)，“清單式”管理成為此次試點(diǎn)的一個(gè)“亮點(diǎn)”。

2016年7月2日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（修訂版）》，對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)出現(xiàn)的新問(wèn)題，在法律上進(jìn)行了進(jìn)一步的健全，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃環(huán)評(píng)及其審查意見的應(yīng)用。

2018年2月5日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2017]99號(hào)），《技術(shù)指南》是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要舉措，《技術(shù)指南》提出圍繞“劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)”三個(gè)環(huán)節(jié)，將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線轉(zhuǎn)化為空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源利用效率等要求，編制環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，構(gòu)建環(huán)境分區(qū)管控體系。

2018年5月21日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于征求<規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱（征求意見稿）>意見的函》（環(huán)辦標(biāo)征函[2018]12號(hào)），此次征求意見稿，在貫徹最新要求、突出問(wèn)題導(dǎo)向、強(qiáng)化成果引導(dǎo)、做好上下銜接上更有操作性。

二、規(guī)劃環(huán)評(píng)立法立規(guī)歷程分析

通過(guò)以上的梳理和回顧，可以將規(guī)劃環(huán)評(píng)立法立規(guī)過(guò)程分為三個(gè)階段，即2000年以前，2000-2010年，2010年至今。

1.法規(guī)數(shù)量分析

2000年以前共發(fā)布4項(xiàng)，2000-2010年共發(fā)布9項(xiàng)，2010年至今共發(fā)布15項(xiàng)。從統(tǒng)計(jì)可以看出，規(guī)劃環(huán)評(píng)立法立規(guī)的腳步逐步加快，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)基本吻合，規(guī)劃環(huán)評(píng)法規(guī)建設(shè)基本從補(bǔ)短板逐漸走上體系建設(shè)健全發(fā)展之路。

2.法規(guī)內(nèi)容分析

2000年以前的立法立規(guī)基本上都是在確立基礎(chǔ)性法律規(guī)范；2000-2010年基本上是技術(shù)層面的框架建立時(shí)期，這一時(shí)期初步確立規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位、技術(shù)規(guī)范、審查審批、執(zhí)行范圍等；2010年至今，法規(guī)體系則出現(xiàn)了明顯的“問(wèn)題導(dǎo)向原則”，更多的是針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題而提出，更加注重可操作性和體系構(gòu)建。從河流水電開發(fā)規(guī)劃、公路水路交通路網(wǎng)規(guī)劃、水利規(guī)劃、煤電基地規(guī)劃、礦產(chǎn)資源、工業(yè)園區(qū)等方面，規(guī)劃環(huán)評(píng)法規(guī)體系的“四梁八柱”逐漸確立起來(lái)，并不斷完善。

3.管理思路分析

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ/T130-2003）、《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T131-2003）的發(fā)布，給規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了技術(shù)支撐，規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作原則、技術(shù)路線，其后的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作、成果逐漸細(xì)致、規(guī)范，但是宏觀管理的思路仍顯不夠，規(guī)劃環(huán)評(píng)確定的總量、容量在規(guī)劃實(shí)施時(shí)屢被突破，沒(méi)有很好地發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用。進(jìn)入第三個(gè)時(shí)段以來(lái)，以《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則-總綱》（HJ130-2014）為重要標(biāo)志，規(guī)劃環(huán)評(píng)逐漸走上“劃框子、定規(guī)則”，尤其是《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)[2015]169號(hào)）的出臺(tái)，從宏觀層面給環(huán)境質(zhì)量改善和提升提供了新抓手；近兩年來(lái)，以“空間管控、總量管控、環(huán)境準(zhǔn)入”、“三線一單”為重要轉(zhuǎn)變，規(guī)劃環(huán)評(píng)的宏觀指導(dǎo)性和指標(biāo)約束性作用越來(lái)越強(qiáng)。

三、規(guī)劃環(huán)評(píng)立法立規(guī)趨勢(shì)分析

近年來(lái)，規(guī)劃環(huán)評(píng)“多規(guī)合一”試點(diǎn)推進(jìn)較快，但是從規(guī)劃的各種屬性和目標(biāo)要求上來(lái)看，還是有不少規(guī)劃游離于“多規(guī)合一”之外。另外，從“多規(guī)合一”的實(shí)踐來(lái)看，“多規(guī)合一”并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)合一，管理上的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)系仍顯不夠。作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的根本，規(guī)劃法規(guī)健全可能成為未來(lái)規(guī)劃環(huán)評(píng)體系發(fā)展的重要內(nèi)容。

按照這一思路，應(yīng)該出臺(tái)一部統(tǒng)管各類規(guī)劃的《規(guī)劃法》，《規(guī)劃法》應(yīng)對(duì)于規(guī)劃進(jìn)行分類管理，將能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃，如：以土地使用功能為核心的規(guī)劃，全面整合，實(shí)現(xiàn)以空間管控為基礎(chǔ)的“一規(guī)統(tǒng)多”；將不能實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃再細(xì)分為實(shí)施性規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃，形成同步協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，在此基礎(chǔ)上完善規(guī)劃環(huán)評(píng)的法規(guī)和技術(shù)細(xì)則，明確各類規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容和管控要求，逐漸改變目前所有規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)一個(gè)尺度要求，“一刀切”管理的現(xiàn)狀。