新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源的集約利用

顏昌文 謝瑞英

【摘要】十八大以來，中國社會進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時期。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以人為核心，走集約、智能、綠色、低碳的道路，是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長動力和擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段。本文探討了新型城鎮(zhèn)化過程中面臨的人、地失衡問題及形成原因，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源的集約利用的措施。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；人-地失衡；集約利用

快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程引發(fā)了一系列的經(jīng)濟(jì)問題，表現(xiàn)在土地方面的問題主要有土地利用無序擴(kuò)張，土地資源配置混亂等問題。黨的十六大提出了依托產(chǎn)業(yè)融合推動城鄉(xiāng)一體化的新型工業(yè)化，十八大以后的2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上首次正式提出了新型城鎮(zhèn)化的概念。如何在快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中解決人、地發(fā)展的失衡問題，成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

1、新型城鎮(zhèn)化過程中土地利用的現(xiàn)狀

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，不少地區(qū)片面的認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化就是高速的城鎮(zhèn)化建設(shè)，而忽略了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，出現(xiàn)了一系列的城鎮(zhèn)化問題。表現(xiàn)在土地方面的問題主要有以下幾個方面：

1.1城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，盲目擴(kuò)張與粗放利用

很久以來，一些地方政府為了追求GDP增長，城鎮(zhèn)化版圖迅速擴(kuò)大，以粗放的土地資源投入和嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價，推進(jìn)一些政績驅(qū)動型的造城運(yùn)動。由此造成土地資源閑置，農(nóng)民耕地被粗放利用，甚至一些企業(yè)為了逐利，大量圈占土地獲利。

1.2資源配置不合理，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失衡

隨著戶籍制度的放開，為獲得更好的教育醫(yī)療資源，農(nóng)村人口大量向大小城市轉(zhuǎn)移，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向東部發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，小城市人口向大都市轉(zhuǎn)移。在這一過程中，需要大量的土地滿足轉(zhuǎn)移人口，進(jìn)一步加劇了城市土地資源緊張。而在廣大農(nóng)村地區(qū)及大部分小城市大量土地資源閑置，農(nóng)村建設(shè)用地缺乏流轉(zhuǎn)。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)用地緊張甚至欠缺，一方面是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)包括小城鎮(zhèn)及農(nóng)村土地資源的大量閑置。

1.3土地供應(yīng)制度不合理，土地市場發(fā)育不足

我國的土地供應(yīng)制度是政府部門完全壟斷，政府城鎮(zhèn)發(fā)展政策將是土地供應(yīng)的指導(dǎo)意見。政府“有形之手”的合理應(yīng)用，有利于政府對于土地資源的有效整合與合理分配。但是也存在一些問題，例如在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不斷加速的條件下，一些政府為了城鎮(zhèn)化版圖迅速擴(kuò)大，土地的管理與開發(fā)也將出現(xiàn)監(jiān)管不當(dāng)和無序開發(fā)，從而導(dǎo)致一些為了政績而造的“鬼城”、“空城”。另外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部觀念落后，對執(zhí)行中央政策有畏難情緒，造成土地制度發(fā)展不平衡。還有的地方出現(xiàn)多頭供地的情況。

2、土地集約利用遵循的原則

協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)用地與耕地的關(guān)系，確保城市建設(shè)與農(nóng)村耕地的協(xié)調(diào)發(fā)展；協(xié)調(diào)好失地農(nóng)民利益保障與社會穩(wěn)定的關(guān)系，確保土地資源的均衡配置；協(xié)調(diào)好生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，確保區(qū)域生態(tài)安全。

3、土地資源的集約利用措施

在新型城鎮(zhèn)化背景下，為了減少土地資源配置粗放的問題，就要走土地資源集約利用的道路。土地資源集約利用以保護(hù)耕地為前提，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，在對土地資源適當(dāng)?shù)拈_展非土地要素的資金與人員投入，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌資源、環(huán)境、人口與社會整體的協(xié)調(diào)發(fā)展；在土地利用效率得到提升的基礎(chǔ)上，取得相應(yīng)的綜合效益。

針對新城鎮(zhèn)背景下土地利用的現(xiàn)狀，應(yīng)從以下幾個方面促進(jìn)土地資源的集約利用：

3.1利用經(jīng)濟(jì)手段解決土地問題，保證土地資源的集約利用具有可持續(xù)性

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在土地緊缺地區(qū)優(yōu)先發(fā)展土地集約利用高、效益好的產(chǎn)業(yè)，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。通過土地對工業(yè)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，嚴(yán)格控制工業(yè)用地的規(guī)模，推廣土地節(jié)約型工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)工藝，提高工業(yè)用地效率。建立全面的土地市場，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的扛桿作用和政府“有形和無形的手”的作用。搞活土地轉(zhuǎn)讓市場，確保土地交易市場健康有序發(fā)展。充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)供求機(jī)制，價格機(jī)制和競爭機(jī)制，促進(jìn)土地市場健康合理流動，提高土地配置在市場經(jīng)濟(jì)條件下的效率。

3.2加強(qiáng)增量土地利用管理，統(tǒng)籌安排各類新增建設(shè)用地

在政府壟斷土地交易條件下，政府要嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，限定擴(kuò)展空間，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃邊界。對于新增加的建設(shè)用地，應(yīng)該嚴(yán)格控制用地規(guī)模，盡量少占或不占耕地，優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。合理規(guī)劃城市建設(shè)，對新增用地指標(biāo)合理安排。積極做好年度建設(shè)用地計劃申報工作，并對省市下達(dá)的新增用地計劃指標(biāo)控制執(zhí)行。

3.3盤活存量土地，提高土地利用效率

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，將外延式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式發(fā)展，盤活舊城區(qū)閑置土地。鼓勵舊城區(qū)改造項目，在保障拆遷戶利益的情況下降低舊城改造項目的改造成本。在廣大農(nóng)村地區(qū)推廣土地置換，促進(jìn)農(nóng)民居住向著村、鎮(zhèn)、街道中心位置集中，并將置換出的土地有計劃的用于復(fù)墾還耕。對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)落后地區(qū)的村莊進(jìn)行重組，對現(xiàn)有的吸收遷移民的村莊進(jìn)行規(guī)劃，用現(xiàn)代城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)對新村進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，適當(dāng)壓縮農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

3.4建立全面的土地管理體制，保障集約利用土地

建立以促進(jìn)土地集約利用為核心的土地管理體制，通過提高土地使用的準(zhǔn)入門檻，建立完善土地集約利用的評價機(jī)制與行政考核機(jī)制，從體制上保障土地的可持續(xù)集約利用。對現(xiàn)有的土地稅費(fèi)體制進(jìn)行改革，促進(jìn)土地的合理有效利用。在進(jìn)行土地總體規(guī)劃過程中，應(yīng)根據(jù)各城市用地實際，制定合理的用地方案，并明確規(guī)劃用地的方向，提高公眾的參與程度，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。

結(jié)語：

在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，增量土地利用，存量土地盤活，制度保障等四個方面措施來保障土地集約利用，實現(xiàn)農(nóng)村耕地總量與建設(shè)用地總量“兩個不變”的目標(biāo)。集約土地利用可以優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)空間布局，實現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用，充分發(fā)揮土地的潛力。所以各地政府部門應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，因地制宜，對土地集約利用進(jìn)行探索和研究。

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