鄉(xiāng)村治理的新思維

姜曉萍

鄉(xiāng)村如何治理？鄉(xiāng)愁何能不愁？是數(shù)千年中國的不變話題，也是鄉(xiāng)土中國的數(shù)千年難題。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大報(bào)告提出“要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這意味著源自于浙江嘉興桐鄉(xiāng)的自治、法治、德治“三治融合”基層治理實(shí)踐由地方性實(shí)踐探索上升為國家認(rèn)同的典型性經(jīng)驗(yàn)。中央政法工作會(huì)議把桐鄉(xiāng)“三治融合”經(jīng)驗(yàn)定位為新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)的精髓，這表明桐鄉(xiāng)的探索體現(xiàn)了新時(shí)代中國鄉(xiāng)村基層治理的新思維，具有示范價(jià)值與推廣意義。

2016年我初次來桐鄉(xiāng)，曾經(jīng)對桐鄉(xiāng)與成都的鄉(xiāng)村治理特色進(jìn)行比較，當(dāng)時(shí)我認(rèn)為成都的鄉(xiāng)村治理是以“理”為主，也就是針對成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)，重點(diǎn)是理順城鄉(xiāng)關(guān)系，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順村級社會(huì)管理與公共服務(wù)關(guān)系，理順農(nóng)村基層自治與法治關(guān)系，理順村委會(huì)、參事會(huì)、議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等農(nóng)村基層組織的權(quán)責(zé)關(guān)系。桐鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村治理以“治”為主，重點(diǎn)是以自治為基，法治為本，德治為先，通過三治的良性互動(dòng)，效應(yīng)疊加，有效地維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，化解基層矛盾，完善公共服務(wù)，增強(qiáng)居民的安全感、幸福感。兩年后我再來桐鄉(xiāng)，看到的是良序善治、充滿活力、和諧有序、環(huán)境美好；聽到的是“一約兩會(huì)三團(tuán)”；村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、百姓議事會(huì)、道德評判團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)；感到的是群眾發(fā)自內(nèi)心的獲得感、成就感、滿意度。由此，我意識到，桐鄉(xiāng)的“三治融合”已經(jīng)發(fā)生了內(nèi)涵式升級，進(jìn)入了新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展階段，實(shí)質(zhì)上就是以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民美好生活為目標(biāo)，通過黨建引領(lǐng)，多主體協(xié)同，有效發(fā)揮自治、法治、德治的互動(dòng)效應(yīng)，切實(shí)解決農(nóng)村基層生產(chǎn)、生活中的各種問題，完善公共服務(wù)，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程。突出體現(xiàn)為五個(gè)特色：

第一，以美好生活為目標(biāo)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，必然是在黨的奮斗目標(biāo)指引下，遵循中國鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，契合區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的基本現(xiàn)實(shí)，回應(yīng)民眾對美好生活的訴求，這就意味著現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的價(jià)值訴求必然由“維穩(wěn)”為主轉(zhuǎn)向以“維權(quán)”為核。桐鄉(xiāng)在推進(jìn)“三治融合”過程中，始終堅(jiān)持了“以人民為中心”的發(fā)展思想，充分尊重民意，維護(hù)民權(quán)、依靠民力，從群眾身邊的困難問題著眼，從與老百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)的項(xiàng)目做起，以群眾得實(shí)惠、增進(jìn)民生幸福為出發(fā)點(diǎn)，把創(chuàng)新基層社會(huì)治理與滿足居民群眾需求緊密結(jié)合起來，把解決問題的過程變成尊重民意、化解民憂、維護(hù)民利的過程。旨在不斷提升人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。

第二，以黨建引領(lǐng)為前提。堅(jiān)持和完善黨對鄉(xiāng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義制度在鄉(xiāng)村工作的具體貫徹。嘉興是孕育“紅船精神”的地方，桐鄉(xiāng)的“三治融合”始終把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治道路的一條紅線，黨組織在“三治融合”實(shí)踐中始終處于領(lǐng)導(dǎo)和核心地位，強(qiáng)調(diào)了以黨的領(lǐng)導(dǎo)保證基層治理的正確方向，以精準(zhǔn)服務(wù)強(qiáng)化基層黨組織政治功能，以黨組織為核心構(gòu)建共建共治共享格局，以基層治理成效檢驗(yàn)基層黨建。這凸顯了紅色基因的代際傳遞，“紅船精神”的發(fā)揚(yáng)光大。

第三，以三治融合為核心。自治、法治、德治都是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的關(guān)鍵路徑?！叭稳诤稀奔炔皇侨龡l路徑的平行，也不是簡單的三種治理之道的合并。要在一個(gè)“融”字。首先要“融會(huì)”。我國憲法明確規(guī)定基層群眾自治是國家的基本民主政治制度，《村委會(huì)組織法》賦予了村民依法辦理自己的事情，維護(hù)合法權(quán)益，自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。從這個(gè)意義上看，自治是鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)屬性和法定屬性。因此，無論是法治還是德治，都要融入自治這個(gè)根本。其次是要“貫通”。自治如何有序有效？既需要發(fā)揮法治在維護(hù)社會(huì)秩序、懲處違法犯罪、約束失范行為、促進(jìn)社會(huì)正義等方面的規(guī)制作用，也需要發(fā)揮德治在弘揚(yáng)社會(huì)正氣、化解鄰里糾紛、和睦家庭關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)向善等方面的教化作用。如果說法治的功能重在“禁止”，規(guī)制“不可為”、“不能為”；那么德治的功能就在“教化”，引導(dǎo)“應(yīng)該為”、“積極為”。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。因此探究“三治融合”，不僅要考量三治如何“合”的內(nèi)在邏輯性，更要考量三治怎樣“融”的有效性。以三治的良性互動(dòng)機(jī)制促進(jìn)三治的融會(huì)與貫通，互促共進(jìn)、效應(yīng)倍增。

第四，以群眾參與為關(guān)鍵。在鄉(xiāng)村治理中，群眾既是治理的客體，更是治理的主體。沒有群眾的參與，自治形同虛設(shè)；沒有群眾的遵從，法治舉步維艱；沒有群眾的自覺，德治難有成效。桐鄉(xiāng)的三治融合，最大的亮點(diǎn)就是以群眾參與夯實(shí)自治、增強(qiáng)法治、激活德治。一是重視群眾的組織化參與?！鞍傩兆h事會(huì)”將村黨組織負(fù)責(zé)人、村班子成員、部分村民代表、村經(jīng)濟(jì)合作社股東代表、戶籍在轄區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”、有威望的老黨員、企業(yè)負(fù)責(zé)人和社會(huì)組織代表等組織起來，對村民自治章程、村民公約等服務(wù)制度的制訂及修改，村級集體資產(chǎn)資源處置方案，宅基地安排使用，村民承包土地變更調(diào)整、征用征收補(bǔ)償費(fèi)分配使用等方案制訂；住宅小區(qū)拆遷整治改造、物業(yè)管理的確定，村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)籌集方案的制訂，公共福利和公共服務(wù)事項(xiàng)的安排落實(shí)……涉及村民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)福利等重大公共事務(wù)參與協(xié)商討論，通過組織化程序?qū)崿F(xiàn)群眾利益表達(dá)，達(dá)成共識。這有利于避免個(gè)體利益表達(dá)的碎片化與無序，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。二是重視整合社會(huì)資源擴(kuò)大群眾參與?！班l(xiāng)賢參事會(huì)”匯聚本村的老黨員、老干部、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人，企業(yè)法人、道德模范、教育科研人員等鄉(xiāng)村賢能之才，發(fā)揮他們在群眾中的威望和社會(huì)影響力，助力鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)風(fēng)文明、慈善公益、公序良俗、引才引資、決策咨詢、民意表達(dá)、鄰里協(xié)調(diào)等。三是重視拓展群眾參與的渠道與方式。“道德評議團(tuán)”由社會(huì)賢達(dá)、德高望重老人、口碑良好的企業(yè)家等人士組成，通過參與家庭家教家風(fēng)建設(shè)弘揚(yáng)家庭美德，推薦評選道德模范弘揚(yáng)社會(huì)正氣；曝光不文明、不道德行為警示社會(huì)惡習(xí)；參與調(diào)處鄰里糾紛化解社會(huì)矛盾。同時(shí)依托陽光議事廳、坊間論壇、法治驛站、義工法律診所、農(nóng)村文化禮堂、道德講堂、紅黑榜、曝光臺等不同形式的群眾參政議政平臺，拓展群眾參與渠道，創(chuàng)新群眾參與方式。這就基本上形成了民事民議、民事民辦、民事民管，人人參與、人人出力、人人共建的新格局。

第五，以機(jī)制創(chuàng)新為保障。三治能否協(xié)同？如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)？關(guān)鍵在于通過機(jī)制創(chuàng)新還權(quán)賦能歸位?！斑€權(quán)”重在還群眾自治之權(quán)，“賦能”重在提升社會(huì)組織參與基層治理的能力，歸位重在明晰各類主體在鄉(xiāng)村治理中的定位，各理其事各履其責(zé)。桐鄉(xiāng)圍繞“三治融合”，積極探索機(jī)制創(chuàng)新。一是健全鄉(xiāng)村群眾自治新機(jī)制，形成了以基層黨組織為核心、基層自治組織為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體、社會(huì)組織和駐村單位共同參與的鄉(xiāng)村治理格局。二是健全鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)新機(jī)制。堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，編制了《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》權(quán)責(zé)清單，全面落實(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，積極推進(jìn)基層群眾組織職能歸位。三是健全鄉(xiāng)村社會(huì)組織激勵(lì)新機(jī)制。建立完善市、鎮(zhèn)、村三級社會(huì)組織服務(wù)中心，堅(jiān)持從政策、資金、項(xiàng)目、場地、人員等各方面支持和鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢參事會(huì)及社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類社會(huì)組織發(fā)展，完善政府購買服務(wù)制度，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，大力提高社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、拓展公共服務(wù)的能力。四是健全鄉(xiāng)村法治、德治新機(jī)制。從依法行政指數(shù)評估體系、普法守法、法律服務(wù)、道德評議、以文化人、文明公約等方面探索機(jī)制創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，編制了自治、德治、法治“三治融合”地方標(biāo)準(zhǔn)，引入全面質(zhì)量管理工具助推“三治融合”高質(zhì)量發(fā)展。

總之，桐鄉(xiāng)的“三治融合”經(jīng)驗(yàn)，既堅(jiān)持了“以人民為中心”的治理理念，又彰顯了“戰(zhàn)略地思考、民主地行動(dòng)”的治理智慧；體現(xiàn)了“硬治理”與“軟治理”結(jié)合，“元治理”與“協(xié)治理”互動(dòng)，“智治理”與“巧治理”兼具，“精治理”與“微治理”相融的新思維，從而為新時(shí)代中國鄉(xiāng)村治理樹立了“桐鄉(xiāng)樣本”。

（作者系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、黨委書記，教育部長江學(xué)者特聘教授）