以自治、法治和德治的深度と諍賢平鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新

何顯明

黨的十九大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。嘉興桐鄉(xiāng)創(chuàng)造的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，是浙江為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)、智慧取得的又一重大成果。這一創(chuàng)新成果集浙江基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)之大成，對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的基層社會(huì)治理體系創(chuàng)新，在理念、思路及運(yùn)作策略上都具有重要的方向性意義。

第一，“三治融合”的創(chuàng)新實(shí)踐，深刻地體現(xiàn)了基層社會(huì)治理體系創(chuàng)新從零碎性、技術(shù)性走向集成化、成熟化的內(nèi)生邏輯。自治、法治和德治相融合的探索，是培育基于村民共建共治共享的基層治理體系，形成基層治理的內(nèi)生動(dòng)力，使村民自治制度有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，切實(shí)承載起鄉(xiāng)村治理基本制度安排的功能的成功實(shí)踐。村民自治制度是人民公社體制解體以后農(nóng)村基層治理的基本制度架構(gòu)，是一項(xiàng)極為重要的制度創(chuàng)新，推動(dòng)了基層治理從管制到自治的歷史性演變。與中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局的生成機(jī)制形成鮮明對(duì)照的是，這一鄉(xiāng)村秩序重建方式的顯著特點(diǎn)，是借助于國(guó)家力量，自上而下地全面推行全國(guó)統(tǒng)一的制度安排，以迅速結(jié)束人民公社體制解體以后鄉(xiāng)村治理存在的制度空白?？陀^地講，這種秩序建構(gòu)模式?jīng)]能很好地處理國(guó)家建構(gòu)的正式制度與鄉(xiāng)村秩序生成的內(nèi)在邏輯的關(guān)系，在實(shí)踐中出現(xiàn)了制度安排未能有效地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在需求，以及鄉(xiāng)村治理資源無(wú)法得到有效運(yùn)用等問(wèn)題。

與此同時(shí)，在特定的歷史背景下建構(gòu)形成的村民自治制度，制度運(yùn)行的重點(diǎn)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里聚焦于選舉這一環(huán)節(jié)，而沒(méi)有在選舉之后的鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行機(jī)制上形成成熟、有效的制度安排。習(xí)近平總書(shū)記在浙江工作期間，曾就此深刻總結(jié)指出，“選舉民主是基層民主政治建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)村民自治的前提和基礎(chǔ)，但是民主選舉僅僅只是民主政治的第一步?！裰鞴芾?、民主決策、民主監(jiān)督同‘民主選舉一樣重要，一樣關(guān)鍵?！肜拥拿裰?，造成‘選時(shí)有民主，選完沒(méi)民主，反而把原有的秩序都搞亂了?！睂?shí)踐證明，設(shè)計(jì)、建構(gòu)一種制度，與這一制度切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，完全是兩回事。新世紀(jì)以來(lái)浙江涌現(xiàn)出來(lái)的大量在全國(guó)產(chǎn)生廣泛影響的基層民主試驗(yàn)，究其實(shí)質(zhì)，都在于補(bǔ)救自上而下的以選舉為中心的村民自治制度在運(yùn)行過(guò)程中暴露出來(lái)的缺陷，探索使基層自治制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的有效路徑，以緩解村民自治制度難以有效承載鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境。如奉化等地探索的村務(wù)村民公決制度、天臺(tái)民主決策的五步法，嘗試為鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理建立規(guī)范化的民主秩序；溫嶺的系列“民主懇談”實(shí)踐著力將協(xié)商民主引入基層治理過(guò)程，以協(xié)商增強(qiáng)公共事務(wù)治理的公共理性；武義的村監(jiān)會(huì)及寧海的“村級(jí)小微權(quán)力36條”，嘗試為鄉(xiāng)村公共權(quán)力的運(yùn)行建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制；新昌的鄉(xiāng)村典章致力于揉和村民自治制度與村規(guī)民約，培育鄉(xiāng)村秩序的內(nèi)生機(jī)制；浦江通過(guò)弘揚(yáng)教義文化，挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德資源在基層治理中的作用；等等。浙江基層治理創(chuàng)新的一個(gè)顯著特色，是在典型經(jīng)驗(yàn)推廣過(guò)程中形成了某種累積疊加效應(yīng)，以桐鄉(xiāng)為代表的“三治融合”基層治理探索實(shí)踐，在借鑒浙江各地完善鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)廣泛引入法治、德治的治理機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理方式的創(chuàng)新，在努力推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)力量自己運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，增強(qiáng)村民自治制度的治理效果方面取得了明顯成效。

從上世紀(jì)八九十年代的“溫州模式”，世紀(jì)之交作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀先進(jìn)典型的“義烏經(jīng)驗(yàn)”，到G20峰會(huì)以來(lái)大放異彩的“杭州故事”，再到近年來(lái)嘉興紅船的再啟航、烏鎮(zhèn)令人“刮目相看”，以及嘉善縣域科學(xué)發(fā)展積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和桐鄉(xiāng)“三治融合”的創(chuàng)新實(shí)踐，我們有理由期待，隨著破解“發(fā)展起來(lái)后”出現(xiàn)的問(wèn)題成為中國(guó)共產(chǎn)黨的重大執(zhí)政課題，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的目標(biāo)，嘉興完全有可能成為代表浙江在區(qū)域治理體系創(chuàng)新上為全國(guó)貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)和智慧的創(chuàng)新高地。浙北蘇南地區(qū)，百姓生活富足，近代以來(lái)又得風(fēng)氣之先，民眾的文明素養(yǎng)和行為理性化程度相對(duì)較高，為法治、德治的治理機(jī)制的廣泛運(yùn)用提供了適宜的社會(huì)文化土壤，這是“三治融合”實(shí)踐在此率先萌發(fā)的重要根源?！叭稳诤稀睂?shí)踐既堅(jiān)持以村民自治這一基本政治制度為本體，又注重其在實(shí)踐層面的有效運(yùn)行；既積極推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的開(kāi)放化、彈性化，又注重實(shí)現(xiàn)治理方式的民主化、法治化；既全面推進(jìn)基層治理的法治化、現(xiàn)代化，又注重挖掘和弘揚(yáng)中國(guó)基層治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，在新時(shí)代的基層治理創(chuàng)新中具有獨(dú)立的范式性意蘊(yùn)。下一步要進(jìn)一步堅(jiān)定“三治融合”的方向，推動(dòng)基層治理制度體系的成熟化定型化，努力打造集浙江基層治理經(jīng)驗(yàn)之大成的新時(shí)代基層治理典范。

第二，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的精髓是“融合”，要切實(shí)做好深度融合的大文章。自治、法治和德治不是并列的三種治理模式或手段，推進(jìn)“三治合一”更不是基于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境，“病急亂投醫(yī)”，胡亂將各種治理手段一并用于鄉(xiāng)村治理的短期行為，而是要圍繞完善村民自治制度，探索和建構(gòu)既符合時(shí)代發(fā)展潮流，又切合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)需要，能夠廣泛形成村民的認(rèn)同感，調(diào)動(dòng)村民自主性的鄉(xiāng)村自治秩序。以村民自治為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度是寫(xiě)入憲法的我國(guó)基本政治制度。游離于這一制度，或弱化這一制度的功能，都不可能找到法治和德治的現(xiàn)實(shí)制度支撐。鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的根本目標(biāo)，是完善村民自治的制度體系，規(guī)范民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)村民的各項(xiàng)民主權(quán)利，形成民事民議、民事民辦、民事民管的治理格局，從而使村民自治真正成為村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的鄉(xiāng)村治理秩序。只有村民能夠廣泛參與到鄉(xiāng)村秩序規(guī)則的建設(shè)和完善過(guò)程中來(lái)，參與到村莊公共事務(wù)治理的具體過(guò)程中來(lái)，并切實(shí)分享到鄉(xiāng)村治理的成果，他們才能真正形成對(duì)鄉(xiāng)村秩序的認(rèn)同感，才能成為貢獻(xiàn)治理智慧和力量的積極力量，才能共同促使村民自治制度有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

顯然，深化“三治融合”探索的關(guān)鍵，是在深度融合上做文章，而不是簡(jiǎn)單地增加法治、德治的載體。在推廣“三治融合”經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，要特別注意防止做融合的表面文章，相關(guān)部門各行其是，自成體系，以至基層機(jī)構(gòu)、牌子林立，治理體系反而支離破碎的局面。自治、法治和德治不是三種自成體系的制度安排，而需要緊密地融合在一起。在整個(gè)鄉(xiāng)村自治秩序中，自治是基本制度安排，法治、德治是自治的原則和方式，它們規(guī)范制約著自治的運(yùn)行。完善自治制度體系，推動(dòng)自治制度的運(yùn)行契合現(xiàn)代法治精神和德治精神，并使自治制度的運(yùn)行成為村民法治意識(shí)和道德意識(shí)培育過(guò)程，始終是完善鄉(xiāng)村自治秩序的根本。法治是鄉(xiāng)村自治秩序的底線和根本準(zhǔn)則，所有旨在完善自治的制度安排，包括各種正式的鄉(xiāng)村會(huì)議規(guī)則和村規(guī)民約，都必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神，充分保障村民知情、表達(dá)、參與、監(jiān)督等各項(xiàng)自治權(quán)利，以法治方式調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系、規(guī)范各類行為。同樣，倡導(dǎo)德治，也要體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神，而不是將所有具有約束個(gè)體行為作用的道德戒律都重新拿出來(lái)。

德治是適用范圍最廣泛的社會(huì)行為調(diào)節(jié)機(jī)制，維護(hù)社會(huì)秩序的所有調(diào)控手段，其有效性最終都要落實(shí)到個(gè)體的道德認(rèn)知和行為選擇上。與現(xiàn)代法治精神和現(xiàn)代文明共同價(jià)值相契合的鄉(xiāng)村德治，集中體現(xiàn)了個(gè)體對(duì)村莊共同體公共生活價(jià)值的共識(shí)。村民自治制度不僅必須珍視和保護(hù)體現(xiàn)共同體對(duì)于“善”的共識(shí)，而且要把培育這種道德價(jià)值共識(shí)作為自治制度運(yùn)行的重要目的。與德治相契合的法治，才是一種良法之治，它必須充分體現(xiàn)和張揚(yáng)社會(huì)公德及共同體的道德共識(shí)。事實(shí)上，基層法治的重點(diǎn)不可能是在村民中普及各種法條知識(shí)，而是要培育法治精神，養(yǎng)成尊重法律規(guī)則的習(xí)慣，樹(shù)立體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神和共同體道德價(jià)值的村規(guī)民約這種“軟法”在村民心目中的權(quán)威。

第三，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治深度融合的關(guān)鍵，是在推進(jìn)鄉(xiāng)村自治秩序建設(shè)過(guò)程中增強(qiáng)治理主體的自覺(jué)。無(wú)論是權(quán)利義務(wù)觀念，還是道德和法治意識(shí)都不是先驗(yàn)的，而是在實(shí)踐過(guò)程中逐步生成并內(nèi)化成為一種行為調(diào)節(jié)機(jī)制。完善自治不是給定一種規(guī)則系統(tǒng)，而是要通過(guò)營(yíng)造村莊公共生活，激勵(lì)村民在注重自身權(quán)益的同時(shí)，關(guān)心起自己村莊的治理，引導(dǎo)他們參與到村務(wù)治理和治理規(guī)則的制定過(guò)程中來(lái)。加強(qiáng)法治不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)制性地普及法律條文知識(shí)，而是要培養(yǎng)全體村民對(duì)規(guī)則的敬畏意識(shí)。倡導(dǎo)德治也不是要強(qiáng)制灌輸?shù)赖陆渎桑且甜B(yǎng)村民的道德尊嚴(yán)感。所有這一切，都有賴于在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的指導(dǎo)者、組織者對(duì)“三治融合”的自覺(jué)，有賴于全體村民在廣泛的參與實(shí)踐中形成對(duì)權(quán)利義務(wù)、規(guī)則底線以及共同體價(jià)值的內(nèi)心自覺(jué)。這就要求我們?cè)谏罨叭稳诤稀碧剿鞯倪^(guò)程中，必須始終將是否有利于激發(fā)、調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)治理的積極性、自主性，作為體制機(jī)制創(chuàng)新的重要尺度。

（作者系浙江省社會(huì)科學(xué)院教授、院長(zhǎng)）