讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)

田俊榮 喻思南 余建斌 趙永新 馮華 蔣建科 吳月輝 劉詩瑤 谷業(yè)凱

一系列旨在讓科研人員告別“經(jīng)費(fèi)煩惱”的“松綁”政策，帶來了許多積極變化

科研經(jīng)費(fèi)是創(chuàng)新活動的重要保障。習(xí)近平總書記在兩院院士大會上指出，“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費(fèi)服務(wù)”。近年來，我國出臺了以《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱“50號文”）為代表的一系列“松綁”政策，在“簡化預(yù)算編制”“改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式”等方面提出了具體要求，旨在讓科研人員告別“經(jīng)費(fèi)煩惱”，集中精力做好科學(xué)研究。

在筆者近期對杭州、南京、合肥、武漢、西安、北京等6個城市的120家創(chuàng)新主體進(jìn)行的調(diào)查中，科研人員普遍反映，“50號文”等“松綁”政策出臺后，各地紛紛推出配套文件，帶來了許多積極變化，有效釋放了創(chuàng)新活力。

“有了科研財務(wù)助理后，我再也不用像會計一樣算賬、跑報銷了，省出近1/3的時間搞研究！”調(diào)查中，中科院微生物所研究員吳邊告訴筆者，過去他為了申請項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，要花幾個月時間埋頭做預(yù)算、填表格，“感到很鬧心?！爆F(xiàn)在，像吳邊這樣受益于“50號文”中“項(xiàng)目承擔(dān)單位要建立健全科研財務(wù)助理制度，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)”政策的科研人員已越來越多。

“科研人員圍著經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)”“有錢沒法花、不花還不行”等現(xiàn)象依然存在

筆者在調(diào)查中也了解到，“50號文”及其配套文件中的一些政策還沒有完全落地?！翱蒲腥藛T圍著經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)”“有錢沒法花、不花還不行”等現(xiàn)象依然存在。

——預(yù)算過細(xì)。

縱向經(jīng)費(fèi)（指各級政府部門批準(zhǔn)立項(xiàng)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）一般分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩部分。前者主要包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)等，后者包括承擔(dān)課題任務(wù)單位為課題研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用以及績效支出，加起來有20多個科目。

武漢大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授楊代常說，盡管“50號文”說要“簡化預(yù)算編制”，但實(shí)際操作中，科研人員做預(yù)算還得“非常具體、詳細(xì)”，比如用多少試管、每支試管多少錢、總共多少錢，都要“釘是釘，鉚是鉚，對得上”。

他告訴筆者，為了把預(yù)算做好，要把課題組的教授、博士、碩士等組織起來，花一兩個月時間去做加減乘除?！案憧蒲胁幌裆w大樓那樣可以基本按照計劃進(jìn)行，一個課題做3—5年，中間有很多不確定性。要求預(yù)算這么細(xì)，不僅違背了科研規(guī)律，也浪費(fèi)了科研人員的時間?！?/p>

——到賬較晚。

安徽省農(nóng)科院園藝所研究員張金云等科研人員反映，近年來我國科研經(jīng)費(fèi)撥付提速，現(xiàn)在科研經(jīng)費(fèi)年底到賬的情況基本沒有了，但與一些科研需求相比，依然到得較晚。

經(jīng)費(fèi)到賬晚造成一些不利影響：

需要錢的時候沒錢花。張金云說：“我是搞桃子新品種培育的，春季是研究的關(guān)鍵期，需要用錢的地方很多，科研經(jīng)費(fèi)沒有及時到賬的話，會影響科研活動的開展?！?/p>

不需要錢的時候必須花。南京某高校材料科學(xué)與工程學(xué)院副院長崔佳說，由于“50號文”中“項(xiàng)目實(shí)施期間，年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用”的政策沒有完全落實(shí)到位，每年10、11月成為一些高校招投標(biāo)最多的時候，實(shí)驗(yàn)室、課題組都著急花錢，“要不然就會被收回，還會影響下次的經(jīng)費(fèi)申請。”某國家級研究所科研人員彭路說，為了把“遲到”的科研經(jīng)費(fèi)在年底前花完，許多時候是“為花錢而花錢”，甚至一些原本可以不花的錢也要想名目花掉。

——報銷過嚴(yán)。

不少科研人員反映，雖然根據(jù)“50號文”，可以將會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)合并為一個科目，也就是允許“打醬油的錢可以買醋”，但一些財務(wù)部門卻依然嚴(yán)格“照章辦事”，導(dǎo)致報銷時較為困難。

比如，科研人員反映，報賬時財務(wù)部門要求與項(xiàng)目預(yù)算嚴(yán)格“對表”，否則很難報銷。

再如，一些財務(wù)人員為規(guī)避風(fēng)險，往往讓科研人員找領(lǐng)導(dǎo)打報告、簽字，費(fèi)時耗力。陜西省某醫(yī)院科研處處長張昊說，有時候科研人員報銷一些正常的科研費(fèi)用需7位領(lǐng)導(dǎo)簽字。“財務(wù)為什么這樣要求呢？說白了是不愿意擔(dān)責(zé)。其實(shí)簽字時常常誰都不看，成了走形式，白白耽誤大家時間?！?/p>

調(diào)查中，科研人員反映，國家政策的出發(fā)點(diǎn)是為科研人員“松綁”、增加他們的經(jīng)費(fèi)使用自主性，但由于上述問題的存在，往往導(dǎo)致其難“松綁”、難靜心、難安心。為減少麻煩、規(guī)避風(fēng)險，一些高校院所甚至出現(xiàn)了科研人員不愿申請科研項(xiàng)目的現(xiàn)象。

為了真正把“50號文”等相關(guān)政策落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記所說的“讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)”，調(diào)查中科研人員提出以下建議：

——遵循科研的特點(diǎn)和規(guī)律，優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算編制。一些項(xiàng)目可以嘗試把現(xiàn)在的科目經(jīng)費(fèi)精準(zhǔn)預(yù)算改為“按比例概算”。主管部門可根據(jù)以往經(jīng)費(fèi)實(shí)際發(fā)生、使用情況，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，計算出不同類型的科研活動中各科目所需經(jīng)費(fèi)的大致比例，讓科研人員遵照這個比例填表寫預(yù)算。

——財政部門應(yīng)及時下?lián)芸蒲薪?jīng)費(fèi)；確實(shí)撥付遲緩的，可按到賬實(shí)際時間實(shí)行財年管理，避免突擊花錢。此外，應(yīng)根據(jù)“50號文”要求，改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式。

——科技、財務(wù)、審計等部門應(yīng)共同研究制定科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)政策。應(yīng)按照“尊重人才、尊重規(guī)律、調(diào)動積極性”的原則，推出統(tǒng)一的操作細(xì)則，列出負(fù)面清單，切實(shí)解決相關(guān)政策不協(xié)調(diào)問題，解除科研人員的后顧之憂。

一些地方將橫向經(jīng)費(fèi)參照縱向經(jīng)費(fèi)管理，不利于產(chǎn)學(xué)研合作和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化

科研院所等以市場委托方式從企業(yè)獲得的橫向經(jīng)費(fèi)，是我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)的重要組成部分。在我國近年出臺的創(chuàng)新政策中，從未要求將橫向經(jīng)費(fèi)按縱向經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。“50號文”指出，自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)。法學(xué)專家認(rèn)為，橫向課題是一般法人自然人的委托項(xiàng)目，屬于民法中的“承攬合同”，課題組干了多少事情、應(yīng)該拿多少報酬，應(yīng)由項(xiàng)目委托方和課題組協(xié)商決定。管理部門只能建立規(guī)則予以引導(dǎo)，不宜將其作為縱向經(jīng)費(fèi)管理。

然而，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方將橫向經(jīng)費(fèi)參照縱向經(jīng)費(fèi)管理，提出過嚴(yán)要求，束縛了科研人員的手腳，不利于產(chǎn)學(xué)研合作和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

合肥某高?？萍继幐碧庨L王猛說，由于一些地方要求橫向經(jīng)費(fèi)縱向管理，學(xué)校就要求科研人員像縱向課題那樣開列詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，看上去很漂亮，實(shí)際上弊大于利。以提供技術(shù)服務(wù)為主的橫向項(xiàng)目如果參照縱向經(jīng)費(fèi)管理，“嚴(yán)格按預(yù)算開支”會給經(jīng)費(fèi)使用平添許多不必要的要求，不利于項(xiàng)目的正常開展。比如，橫向課題中科研人員以技術(shù)服務(wù)為主，勞務(wù)費(fèi)支出占大頭，但縱向管理后的這一比例被嚴(yán)格限定；按照縱向管理要求，購買科研設(shè)備必須按照政府采購程序?qū)徟?、購買，周期較長，結(jié)余經(jīng)費(fèi)也難以結(jié)轉(zhuǎn)等。

南京某大學(xué)科技處副處長李海說，橫向項(xiàng)目是科研人員在本職工作之外，為解決委托方的問題提供技術(shù)服務(wù)，科研人員的勞務(wù)和智力付出占很大比例，理應(yīng)肯定其合理收入，只要按規(guī)定交稅即可。但由于一些地方實(shí)行縱向管理，科研人員的勞務(wù)付出往往難以得到相應(yīng)的回報。

一些高校和科研院所為規(guī)避風(fēng)險，在實(shí)際管理中往往層層加碼，將橫向課題中的接待費(fèi)、差旅費(fèi)等按照行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”管理?？蒲腥藛T反映，爭取到橫向課題本來就不容易，實(shí)行縱向管理后不僅拿不到合理的勞務(wù)報酬，還容易犯錯誤、受處分，挫傷了他們的積極性。不少科研人員告訴筆者，他們現(xiàn)在接橫向課題時慎之又慎，“與其犯錯誤，不如盡量不做”。一項(xiàng)對中部某省15所高校近年橫向課題的抽樣調(diào)查顯示，這些高校橫向科研項(xiàng)目數(shù)量和合同金額連續(xù)3年下降，其中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理方式不合理是重要原因。

調(diào)查中，科研人員建議，要區(qū)別對待橫向、縱向經(jīng)費(fèi)，不宜把橫向經(jīng)費(fèi)按照縱向經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理、要求過多過細(xì)。同時，應(yīng)切實(shí)尊重課題負(fù)責(zé)人的自主權(quán)，允許他們在遵守法律和委托方合同的前提下，根據(jù)實(shí)際情況合理安排勞務(wù)、差旅等費(fèi)用支出。

筆者在調(diào)查中了解到，湖北省的做法值得借鑒。湖北省財政廳出臺了《湖北省省屬高校院所橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，對省屬高校院所研發(fā)團(tuán)隊（公司）開展具體科研活動的私權(quán)行為徹底放開，不予干涉。政策的核心內(nèi)容是：不把橫向經(jīng)費(fèi)視為高校院所收入，管理費(fèi)和國有資源（資產(chǎn)）有償使用費(fèi)以外的橫向經(jīng)費(fèi)不納入高校院所部門預(yù)算，高校院所作“暫存款”處理，按照進(jìn)度撥付研發(fā)團(tuán)隊（公司）指定賬戶，由其自主使用。同時，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，高校院所可收取相應(yīng)的管理費(fèi)和按照成本向研發(fā)團(tuán)隊（公司）收取實(shí)驗(yàn)室等國有資源（資產(chǎn)）有償使用費(fèi)，并納入高校院所部門預(yù)算，按部門預(yù)算和事業(yè)單位財務(wù)管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

調(diào)查中，許多科研人員表示，我國科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的一些問題是長期積累形成的，需要在發(fā)展中解決、完善。從政策出臺到落地往往需要一段時間，科技界對解決這些問題有信心。