足球改革離不開(kāi)法治保障

祁彪

2017年的最后一個(gè)月，沸沸揚(yáng)揚(yáng)的北京國(guó)安球員張稀哲禁賽風(fēng)波終于有了新的動(dòng)向，基于這位曾留洋德甲的現(xiàn)國(guó)字號(hào)中場(chǎng)球員的申訴，中國(guó)足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)于2017年12月21日不公開(kāi)開(kāi)庭審理了張稀哲與中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)的處罰糾紛。

透過(guò)這則消息，細(xì)心的球迷和媒體可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)足協(xié)的官方網(wǎng)站頁(yè)面上與過(guò)往相比多出了一個(gè)“仲裁平臺(tái)”的鏈接入口，仲裁平臺(tái)首頁(yè)由“案件受理公告”以及開(kāi)庭公告兩個(gè)部分組成，而該平臺(tái)甫一上線受理的首個(gè)案件即是張稀哲“停賽12場(chǎng)”。網(wǎng)站上相關(guān)仲裁條例顯示，該網(wǎng)站主要受理球員、俱樂(lè)部以及各個(gè)體主要針對(duì)紀(jì)律委員會(huì)作出處罰不服以及相互個(gè)體間的糾紛的相關(guān)事件。而該條例出臺(tái)于2009年6月16日，可見(jiàn)中國(guó)足協(xié)雖然“仲裁制度”出臺(tái)已久，但真正將辦公辦事、處罰仲裁公布于大眾視野下還是在8年后。

這不得不說(shuō)是一個(gè)可喜的變化，其背后是從2015年拉開(kāi)的中國(guó)足球徹底改革的大幕，如今已經(jīng)初顯成效。誠(chéng)然，指望一個(gè)沉疴痼疾纏身的中國(guó)足球在兩年內(nèi)脫胎換骨屬于天方夜譚，但是至少已經(jīng)可以看到希望。正如許多關(guān)注足球的法律人呼吁的那樣，在依法治國(guó)的大背景下，足球領(lǐng)域的改革同樣需要法治思維和法治保障，只有與足球相關(guān)的任何決策或者活動(dòng)都能夠遵循法治思維、納入法治軌道、放到陽(yáng)光下接受公眾的審視，比如張稀哲禁賽申訴案由“不公開(kāi)審理”能夠改為“公開(kāi)審理”，那么足球改革才能說(shuō)成功了。

中國(guó)足球職業(yè)化之路：光榮與夢(mèng)想淚水與現(xiàn)實(shí)

1992年6月23日至27日，北京西郊紅山口，發(fā)生了中國(guó)足球史上具有劃時(shí)代意義的一件大事。中國(guó)足協(xié)在紅山口召開(kāi)的一次工作會(huì)議，決定把足球作為體育改革的突破口，確立了中國(guó)足球要走職業(yè)化道路的發(fā)展方向，中國(guó)足球職業(yè)化的大幕由此拉開(kāi)。

這就是新中國(guó)足球發(fā)展史上著名的“紅山口會(huì)議”。在這次會(huì)議中，時(shí)任中央政治局委員、國(guó)務(wù)委員李鐵映同志接見(jiàn)了部分代表，并到會(huì)對(duì)足球改革作了重要講話。李鐵映的講話精神主要包括：足球體制改革爭(zhēng)取一步到位，建立職業(yè)俱樂(lè)部體制，主要以轉(zhuǎn)播權(quán)、廣告、門票、彩票、轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)等養(yǎng)活自己；中國(guó)足協(xié)及各地足協(xié)要實(shí)體化，足協(xié)不要搞成權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)是服務(wù)機(jī)構(gòu)。

哪怕以現(xiàn)在的目光審視當(dāng)時(shí)李鐵映同志對(duì)足球體制改革提出的這些要求，都是可以給出高度評(píng)價(jià)的。時(shí)任國(guó)家體委主任、親自參與并見(jiàn)證了足球職業(yè)化改革全過(guò)程的伍紹祖說(shuō)：“足球職業(yè)化改革，并不是要求它馬上出成績(jī)、拿金牌，而是要以足球?yàn)橥黄瓶冢剿髋c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相符合的新的體育事業(yè)發(fā)展模式?！边@也與紅山口會(huì)議提出的改革精神基本相符，但遺憾的是，此后中國(guó)足球的職業(yè)化發(fā)展之路卻充滿曲折和艱辛，足球改革的大方向時(shí)常被偏離甚至逆轉(zhuǎn)。

由于時(shí)代背景等原因，每逢大賽“出線足球”便成為工作的指導(dǎo)思想，“聯(lián)賽為本”則被置于腦后，更多的人懷著迫切的心情和急于求成的心態(tài)，將職業(yè)化視為實(shí)現(xiàn)足球項(xiàng)目“沖出亞洲，走向世界”的良方。一些學(xué)者也認(rèn)為職業(yè)化改革的原因是“要使我國(guó)職業(yè)化改革的競(jìng)技體育項(xiàng)目盡快地沖出亞洲，走向世界，在以?shī)W運(yùn)會(huì)為最高層次的國(guó)際競(jìng)技體育大賽中取得優(yōu)異的運(yùn)動(dòng)成績(jī)”。一屆大賽的成績(jī)固然重要，可是如果為了取得“大賽成績(jī)”而不惜拔苗助長(zhǎng)，卻是違背足球運(yùn)動(dòng)自身的客觀規(guī)律的。

比如為了沖擊世界杯，中國(guó)足協(xié)曾兩次宣布取消職業(yè)聯(lián)賽升降級(jí)，導(dǎo)致中國(guó)職業(yè)聯(lián)賽出現(xiàn)只升不降或只降不升的特殊局面，對(duì)聯(lián)賽基礎(chǔ)造成巨大打擊。在2001年至2002年和2004年至2005年，中國(guó)足球頂級(jí)聯(lián)賽兩次取消升降級(jí)，雖然在2002年國(guó)足史無(wú)前例地打進(jìn)世界杯決賽圈，舉國(guó)狂歡，但這樣一個(gè)違反足球客觀規(guī)律的決定，幾乎摧毀了職業(yè)聯(lián)賽根基。由于沒(méi)有了升級(jí)欲望和降級(jí)危險(xiǎn)，聯(lián)賽質(zhì)量明顯下降，贊助商次第消失，觀眾越來(lái)越少，次一級(jí)的聯(lián)賽更是陷入生存困境，“假賭黑”獲得瘋狂生長(zhǎng)的沃土，甲B的“五鼠風(fēng)波”正是在這一時(shí)期出現(xiàn)的。

2003年賽季結(jié)束后，整整成立十年的甲A聯(lián)賽、甲B聯(lián)賽改制為中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽和中國(guó)足球甲級(jí)聯(lián)賽。中超成立的目的是希望仿照英格蘭足球超級(jí)聯(lián)賽等歐洲先例，由各職業(yè)聯(lián)賽俱樂(lè)部自主管理和運(yùn)營(yíng)賽事，逐漸脫離中國(guó)足協(xié)的管理。中國(guó)足協(xié)轉(zhuǎn)而負(fù)責(zé)各級(jí)國(guó)家隊(duì)比賽、青少年運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)等任務(wù)，以及組織足協(xié)杯等其他賽事。

然而，中國(guó)足球職業(yè)化進(jìn)程中積累的諸多問(wèn)題并不是通過(guò)簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單換個(gè)名字就能改變的，由于政策的朝令夕改、利益的驅(qū)動(dòng)等多重原因，假賭黑、青少年足球崩塌、國(guó)字號(hào)成績(jī)慘不忍睹成為新世紀(jì)第一個(gè)十年中國(guó)足球帶給人們最直觀的印象，中國(guó)足球職業(yè)化之路的近二十年努力幾近白費(fèi)，直到2009年開(kāi)始的那場(chǎng)著名的足壇反賭打黑風(fēng)暴。

2009年，公安機(jī)關(guān)查獲了一起賭球案件。隨著調(diào)查的深入，警方發(fā)現(xiàn)涉案人員利用賭球操縱國(guó)內(nèi)聯(lián)賽。隨后，全國(guó)公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)聯(lián)合，在各地展開(kāi)調(diào)查，足壇反賭打黑行動(dòng)由此開(kāi)始。至2012年，這場(chǎng)持續(xù)三年的風(fēng)暴共有56名足協(xié)高官、球員和裁判被判入獄，其中不乏南勇、謝亞龍、楊一民這樣的前中國(guó)足協(xié)高官。有網(wǎng)友感嘆說(shuō)，中國(guó)足球用幾個(gè)十年的刑期，安葬了過(guò)去的十幾年。

2015足球徹底改革年：法治應(yīng)代替人治

反賭打黑風(fēng)暴期間，不斷有業(yè)內(nèi)人士稱，足球行業(yè)內(nèi)的丑惡現(xiàn)象，不是短期內(nèi)的偶然現(xiàn)象，而是延續(xù)了十幾年的過(guò)程。反賭風(fēng)暴凸顯足協(xié)內(nèi)部監(jiān)管不足，業(yè)界呼吁借助此次掃賭契機(jī)， “建章立制，依法治球”。

現(xiàn)任中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)副主任、北京隆安律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人徐家力在2010年接受媒體采訪時(shí)就表示，公安機(jī)關(guān)公開(kāi)足球反賭打黑案進(jìn)展后，殺一儆百的威懾力已經(jīng)顯現(xiàn)。但“風(fēng)頭”過(guò)后，假球會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)這種擔(dān)心不是多余的。所以，我們應(yīng)該用法治來(lái)管理足球，重構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，整肅競(jìng)賽秩序，特別是要注重加大賽場(chǎng)監(jiān)督力度，徹底蕩滌足球糟粕，凈化足球環(huán)境，標(biāo)本兼治，振興中國(guó)足球。中國(guó)足球淪落至此，最為重要的是體制問(wèn)題。中國(guó)足球行政體制改革滯后，尤其是在管理體制方面。足球資源市場(chǎng)化和社會(huì)化的配置、足球聯(lián)賽市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展及職業(yè)足球俱樂(lè)部企業(yè)化的進(jìn)程加快，管理者卻不愿與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)換行政管理的職能，不實(shí)行與之相適應(yīng)的法制化、制度化和民主化的真正的協(xié)會(huì)制管理，而是堅(jiān)持以行政意識(shí)、政績(jī)功利和強(qiáng)制手段實(shí)施行政管理。

在足球業(yè)內(nèi)人士呼吁用法治代替人治，對(duì)足球管理體制進(jìn)行改革從而挽救中國(guó)足球職業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)，2010年，一家名為廣州恒大的足球俱樂(lè)部沖超成功，趁著那次反賭打黑風(fēng)暴給中國(guó)足球帶來(lái)的春風(fēng)，憑借著背后財(cái)團(tuán)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，廣州恒大批量購(gòu)買國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀球員，并請(qǐng)來(lái)國(guó)際一流主教練進(jìn)行執(zhí)教，于當(dāng)年就拿到中超聯(lián)賽冠軍。從那次奪冠至今，恒大已經(jīng)完成了中超七連冠的偉業(yè)。

廣州恒大真金白銀的投入，換回了一座又一座冠軍獎(jiǎng)杯，這也讓越來(lái)越多的俱樂(lè)部開(kāi)始舍得把錢花在足球上，大牌外教和球星加盟中超俱樂(lè)部的消息不時(shí)刺激球迷的神經(jīng)，國(guó)內(nèi)足球俱樂(lè)部的建沒(méi)越來(lái)越規(guī)范、越來(lái)越國(guó)際化，國(guó)內(nèi)球員的職業(yè)素養(yǎng)和技戰(zhàn)術(shù)水平得到了大幅度的提高，中超聯(lián)賽重新被人們關(guān)注，進(jìn)入“金元時(shí)代”。

與此同時(shí)，經(jīng)歷重磅反賭打黑風(fēng)暴后，對(duì)于足球領(lǐng)域深層次改革方案也在醞釀。201 5年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》。一場(chǎng)頂層沒(méi)計(jì)、從上至下、上下呼應(yīng)的改革大幕由此拉開(kāi)。中央以前所未有的力度，展示了發(fā)展中國(guó)足球的信心和決心。

這次改革，被媒體稱之為“中國(guó)足球洗心革面、徹底改革的元年”?！吨袊?guó)足球改革發(fā)展總體方案》明確提出，近期目標(biāo)是要理順足球管理體制，制定足球中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新中國(guó)特色足球管理模式。中期目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)青少年足球人口大幅增加，職業(yè)聯(lián)賽組織和競(jìng)賽水平達(dá)到亞洲一流，國(guó)家男足躋身亞洲前列，女足重返世界一流強(qiáng)隊(duì)行列。遠(yuǎn)期目標(biāo)是要使中國(guó)成功申辦世界杯足球賽，男足打進(jìn)世界杯、進(jìn)入奧運(yùn)會(huì)。

徹底改革更需法治保障

在中國(guó)足球職業(yè)化進(jìn)程中， “管辦不分”的中國(guó)足協(xié)毫無(wú)疑問(wèn)地成為中國(guó)足球“體制原罪”，如今中國(guó)足協(xié)的改革，理所當(dāng)然被外界視為中國(guó)足球改革的晴雨表——在《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》中，有很大篇幅用來(lái)講述如何調(diào)整和改革中國(guó)足球協(xié)會(huì)。

2015年8月17日，國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)了《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》，宣告了向長(zhǎng)期為人詬病的管辦不分現(xiàn)象動(dòng)刀。中國(guó)足協(xié)將與體育總局脫鉤，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院體育行政部門代表、地方及行業(yè)足球協(xié)會(huì)代表、職業(yè)聯(lián)賽組織代表、知名足球?qū)I(yè)人士、社會(huì)人士和專家代表等組成。

作為資深的法律人士，徐家力從2010年起就呼吁用法治方式規(guī)范中國(guó)足球行業(yè)的發(fā)展，改“人治”為“法治”。時(shí)至今日，徐家力的這種主張仍未改變：“足球改革要求管辦分離，足球協(xié)會(huì)要從體育總局分出去，那具體怎么分？中超執(zhí)行局和足協(xié)什么關(guān)系？如何避免改革換湯不換藥，‘人治依舊大于‘法治？這些問(wèn)題不能只用文件規(guī)定，而應(yīng)該通過(guò)立法制定基礎(chǔ)性安排和制度性沒(méi)計(jì)；再比如足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)的執(zhí)法，現(xiàn)在很多人包括有的法學(xué)家質(zhì)疑紀(jì)律委員會(huì)的處罰權(quán)力來(lái)源問(wèn)題，對(duì)于紀(jì)律委員會(huì)的處罰太輕或者太重的爭(zhēng)論，都需要通過(guò)立法來(lái)解決；此外，針對(duì)年齡造假等足球聯(lián)賽中普遍被人詬病的問(wèn)題，單靠紀(jì)律委員會(huì)或者足協(xié)根本解決不了，需要借助立法和司法層面的力量。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，足球改革不管是過(guò)程還是成果都需要法治來(lái)保駕護(hù)航?！?/p>

令人欣慰的是，足球改革需要法治保駕護(hù)航的理念已經(jīng)被重視。2016年4月11日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議辦公室（中國(guó)足球協(xié)會(huì)）、體育總局、教育部共同編制的《中國(guó)足球中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（20162050年）》日前印發(fā)，規(guī)劃提出了“十三五”足球體制改革攻堅(jiān)工程，要深化足球協(xié)會(huì)管理體制改革，調(diào)整改革中國(guó)足球協(xié)會(huì)，完善中國(guó)足球協(xié)會(huì)內(nèi)部管理機(jī)制，健全協(xié)會(huì)管理體系。該規(guī)劃明確了建立規(guī)范有效的足球法治體系，完善國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和足球行業(yè)規(guī)范規(guī)則，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建沒(méi)，健全監(jiān)督、執(zhí)法和仲裁機(jī)制，加強(qiáng)足球組織、俱樂(lè)部、從業(yè)人員誠(chéng)信守則

自律，嚴(yán)肅賽風(fēng)賽紀(jì)，依法嚴(yán)厲查處打擊足球領(lǐng)域的違法犯罪行為，完善足球賽事和活動(dòng)安保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)安保服務(wù)規(guī)范化、社會(huì)化。

但同時(shí)令人擔(dān)心的是，相較于目前正在進(jìn)行的各類實(shí)質(zhì)性改革，關(guān)于足球法治體系的建沒(méi)卻進(jìn)展緩慢。

《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》審議通過(guò)一年之后，中國(guó)足協(xié)主席、足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議辦公室主任蔡振華就曾對(duì)媒體表示： “中國(guó)足協(xié)的人事、財(cái)務(wù)、外事、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)等工作均已經(jīng)開(kāi)始按照新體制、機(jī)制運(yùn)行，第一批社會(huì)公開(kāi)招聘人員也將正式到崗；校園足球方面已經(jīng)選定了8627所足球特色學(xué)校、38個(gè)校園足球試點(diǎn)縣（區(qū)）和3個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，培訓(xùn)足球師資8000人次，目前校園足球普及程度和技術(shù)水平正處于提升階段；足球改革形成了完整的頂層沒(méi)計(jì)；中國(guó)足球發(fā)展基金會(huì)已經(jīng)啟動(dòng)籌建，社會(huì)資本投入熱情高漲，中超聯(lián)賽媒體版權(quán)銷售達(dá)到5年80億人民幣，足球產(chǎn)業(yè)鏈日趨完善?！?/p>

然而時(shí)至今日，完善足球法治體系建沒(méi)已經(jīng)被提出一年多之后，關(guān)于這方面進(jìn)展的消息卻鮮有披露，倒是2017賽季中超賽場(chǎng)的一些重磅處罰時(shí)常引發(fā)爭(zhēng)議，并伴有公眾對(duì)依法治球的質(zhì)疑。

例如2017賽季中超賽場(chǎng)奧斯卡悶人事件發(fā)生后，就有媒體以《亂世用重典是對(duì)足球法治最大的嘲笑》對(duì)足協(xié)的處罰結(jié)果提出了質(zhì)疑，指出根據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》，非體育道德行為的處罰應(yīng)該是低于暴力行為的，但是在本次事件中的處罰結(jié)果卻恰恰相反，奧斯卡因?yàn)榉求w育道德行為被禁賽8場(chǎng)，而本次事件中按照國(guó)際足聯(lián)規(guī)則被認(rèn)定為暴力行為的陳志釗等人禁賽場(chǎng)次卻更少。而據(jù)媒體報(bào)道，其原因是“高層明確指出要發(fā)揚(yáng)足球文化的正能量，奧斯卡事件中的當(dāng)事人表現(xiàn)，明顯是在傳遞負(fù)能量，破壞中國(guó)足球的形象，降低職業(yè)聯(lián)賽的品牌價(jià)值，必須重罰”。

足協(xié)通過(guò)加大處罰力度凈化聯(lián)賽環(huán)境本是件值得肯定的事，但通過(guò)這次處罰事件，很多人依稀透過(guò)“法治”的外衣又看到了“人治”的影子。因此，呼吁足球改革需要法治思維和法治保障并非是空穴來(lái)風(fēng)，加快規(guī)范有效的足球法治體系的建沒(méi)也十分必要。

只有通過(guò)長(zhǎng)效的制度性建沒(méi)，才能保證中國(guó)足球通過(guò)改革達(dá)成近期目標(biāo)的同時(shí)，不會(huì)偏離中長(zhǎng)期目標(biāo)，避免“出線足球”“政績(jī)足球”的回潮。