淺析排污許可制度下的環(huán)境管理

王 然

（沈陽綠恒環(huán)境咨詢有限公司，遼寧 沈陽 110167）

1 現(xiàn)階段排污許可制實(shí)施情況

我國(guó)排污許可制度不斷完善，不斷健全相關(guān)法規(guī)制度和技術(shù)規(guī)范體系。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布2019年版的《固定污染源排污許可分類管理名錄》（下稱名錄），廢止2017年版的《固定污染源排污許可分類管理名錄》。名錄取消了申請(qǐng)與核發(fā)排污許可證的實(shí)施時(shí)限，因?yàn)榕盼墼S可證已進(jìn)入“全覆蓋”時(shí)期，不需要再分期分批核發(fā)；增加了登記管理的相關(guān)規(guī)定。對(duì)環(huán)境的影響程度很小的排污單位實(shí)行排污登記管理。不需要申請(qǐng)排污許可證；完善了排污許可行業(yè)分類，靠攏《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，銜接《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》。實(shí)現(xiàn)應(yīng)納入排污許可管理的排污單位的“全覆蓋”。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布配套的行業(yè)技術(shù)規(guī)范和源強(qiáng)核算技術(shù)指南及可行技術(shù)指南。

2021年3月1日正式施行《排污許可管理?xiàng)l例》，確立了排污許可的法律地位?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》發(fā)布實(shí)施后的典型變化有以下幾個(gè)方面：一是處罰力度加大。二是證后環(huán)境管理要求更加詳細(xì)全面。三是考慮各項(xiàng)環(huán)保制度的銜接融合?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》的發(fā)布和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)排污許可制的核心工作從核發(fā)排污許可證逐漸轉(zhuǎn)向證后環(huán)境管理，實(shí)現(xiàn)固定污染源全過程環(huán)境管理。

2 證后環(huán)境管理

排污許可制度實(shí)施后，經(jīng)過了國(guó)家政策的不斷宣貫、各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的培訓(xùn)、指導(dǎo)、審核、核發(fā)。排污許可制度的重點(diǎn)也平穩(wěn)過渡到證后監(jiān)管階段。對(duì)于排污單位，在取得排污許可證后，并不是已經(jīng)履行完成了排污許可制度的全部責(zé)任。排污許可制度的重點(diǎn)內(nèi)容體現(xiàn)在證后環(huán)境監(jiān)管上。排污單位應(yīng)當(dāng)持證排污、按證排污，否則就會(huì)受到嚴(yán)肅懲罰。排污單位的證后環(huán)境管理體現(xiàn)在多個(gè)方面。

2.1 建立完善的環(huán)境管理內(nèi)部控制制度

排污單位環(huán)境管理內(nèi)部控制制度，是將環(huán)境保護(hù)工作納入日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全過程的重要依據(jù)和方法，同時(shí)關(guān)系著安全生產(chǎn)和清潔生產(chǎn)。制定完善的環(huán)境管理內(nèi)部控制制度有利于合理利用資源、節(jié)約生產(chǎn)成本、節(jié)能降耗、減少污染物的產(chǎn)生和排放，有助于排污單位的環(huán)境保護(hù)工作科學(xué)有序進(jìn)行[1]。例如，排污單位在生產(chǎn)過程中可能產(chǎn)生粉塵，在環(huán)境保護(hù)角度粉塵是污染物，在安全生產(chǎn)角度，粉塵在一定濃度和溫度條件下可能會(huì)造成爆炸，嚴(yán)重威脅生命財(cái)產(chǎn)安全。排污單位制定生產(chǎn)設(shè)備操作規(guī)程和環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)備運(yùn)行管理制度可以同時(shí)避免環(huán)境污染和安全事故。

環(huán)境管理內(nèi)部控制制度應(yīng)明確相關(guān)事項(xiàng)責(zé)任部門及責(zé)任人員，制定環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度，主要包括排污單位環(huán)境規(guī)劃與設(shè)計(jì)、排污單位污染物減排計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)備運(yùn)行管理制度、車間規(guī)范化作業(yè)管理制度、污染物監(jiān)測(cè)管理制度、環(huán)境監(jiān)督管理制度、環(huán)境應(yīng)急管理制度、固體廢物管理制度、環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)教育管理制度、環(huán)境保護(hù)責(zé)任制管理制度、環(huán)境保護(hù)檔案管理制度、環(huán)境管理臺(tái)賬管理制度等。

如果排污單位的某項(xiàng)環(huán)境管理內(nèi)容比較重要，對(duì)環(huán)境的影響比較嚴(yán)重，有必要細(xì)化該項(xiàng)內(nèi)容的環(huán)境管理制度。例如，化工企業(yè)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物是環(huán)境管理重點(diǎn)關(guān)注的方面，危險(xiǎn)廢物管理應(yīng)作為該排污單位環(huán)境管理的重點(diǎn)內(nèi)容，有必要進(jìn)一步細(xì)化危險(xiǎn)廢物管理制度?？梢园ǎ何ｋU(xiǎn)廢物管理責(zé)任制度、危險(xiǎn)廢物標(biāo)識(shí)管理制度、危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃制度、危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記制度、危險(xiǎn)廢物分類管理制度、危險(xiǎn)物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理制度、危險(xiǎn)物經(jīng)營(yíng)許可證制度、應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒钢贫?、危險(xiǎn)廢物分析管理制度、危險(xiǎn)廢物貯存運(yùn)輸管理制度、危險(xiǎn)度物利用設(shè)施管理制度等[2]。

排污單位環(huán)境管理內(nèi)部控制制度的完善與否體現(xiàn)排污單位的環(huán)境管理水平和人員的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，反映排污單位的環(huán)境保護(hù)意愿，直接從主觀意識(shí)上決定排污單位能否做到按證排污。

2.2 依法開展自行監(jiān)測(cè)

在申請(qǐng)排污許可證時(shí)，排污單位應(yīng)制定污染物排放自行監(jiān)測(cè)方案作為申請(qǐng)排污許可證的必要條件。自行監(jiān)測(cè)方案的制定依據(jù)本行業(yè)的排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南編制。自行監(jiān)測(cè)方案中的內(nèi)容主要有基本信息、需要進(jìn)行污染物監(jiān)測(cè)的排放口、監(jiān)測(cè)污染物種類、監(jiān)測(cè)頻次、采樣方法和樣品保存方法、監(jiān)測(cè)點(diǎn)位示意圖、質(zhì)量保證與質(zhì)量控制、自行監(jiān)測(cè)信息公開等。明確排放口排放的某種污染物進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)測(cè)或手工監(jiān)測(cè)。若采用自動(dòng)監(jiān)測(cè)需明確聯(lián)網(wǎng)情況、自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)情況等。若采用手工監(jiān)測(cè)要明確監(jiān)測(cè)方法等。采樣和測(cè)定要滿足相關(guān)采樣和測(cè)定規(guī)范。

自行監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)內(nèi)容與排污單位的行業(yè)和排污許可的分類管理有關(guān)，主要體現(xiàn)在排污口的不同和污染物的不同。例如對(duì)于電鍍行業(yè)，廢水對(duì)環(huán)境的影響比較多大，作為環(huán)境管理的重點(diǎn)內(nèi)容，那么廢水中的特征污染物總鉻、六價(jià)鉻、總鎳、總汞等第一類污染物要在車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而且要嚴(yán)格要求每日監(jiān)測(cè)1次?；瘜W(xué)需氧量、總銅、總鋅等污染物則在廢水總排放口進(jìn)行監(jiān)測(cè)。而對(duì)于電鍍行業(yè)產(chǎn)生的廢氣則只要求半年監(jiān)測(cè)1次。體現(xiàn)出排污許可自行監(jiān)測(cè)的“突出重點(diǎn)”。

排污單位的自行監(jiān)測(cè)有兩個(gè)層面的含義，可以是排污單位自行進(jìn)行污染物監(jiān)測(cè)，也可以委托社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開展自行監(jiān)測(cè)[3]。不論是哪個(gè)層面的污染物監(jiān)測(cè)，都需要監(jiān)測(cè)方具備相應(yīng)的采樣和測(cè)定條件。并且設(shè)置專門人員對(duì)監(jiān)測(cè)條件、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄、統(tǒng)計(jì)、分析。

排污口規(guī)范化是環(huán)境監(jiān)測(cè)的前提。在申請(qǐng)排污許可證之時(shí)，排污單位應(yīng)明確排污口規(guī)范化設(shè)置和監(jiān)測(cè)孔設(shè)置。依據(jù)是《排污口規(guī)范化整治技術(shù)要求（試行）》，新實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》也明確排污單位應(yīng)按照《排污口規(guī)范化整治技術(shù)要求（試行）》及生態(tài)環(huán)境主管部門的要求規(guī)范化污染物排放口，設(shè)置標(biāo)志牌。在項(xiàng)目新建、改建、擴(kuò)建時(shí)要注意排污口規(guī)范化的要求。

自行監(jiān)測(cè)直接量化了排污單位排放污染物的情況，提供了與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)做對(duì)比的數(shù)據(jù)，也可以按照實(shí)測(cè)內(nèi)容計(jì)算實(shí)際排放量。為證后環(huán)境管理提供了量化的指標(biāo)。

排污許可證核發(fā)之后排污單位要按照制定的自行監(jiān)測(cè)方案進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，自行監(jiān)測(cè)工作是排污單位自證守法的重要依據(jù)。

2.3 建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度

環(huán)境管理臺(tái)賬可以比喻為排污單位環(huán)境管理的“賬本”，記錄環(huán)境管理相關(guān)信息的變化情況，出入庫(kù)情況。新實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》更加突出環(huán)境管理臺(tái)賬的管理。環(huán)境管理臺(tái)賬的內(nèi)容有以下幾個(gè)方面。

（1）排污單位基本信息。主要為排污單位名稱、行業(yè)類別、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所地址、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品名稱、環(huán)保投資、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批意見文號(hào)及排污許可證編號(hào)等。如果基本信息未發(fā)生變化則每年記錄1次，若發(fā)生變化，在變化時(shí)記錄。

（2）生產(chǎn)設(shè)施運(yùn)行管理信息。排污單位應(yīng)定期記錄生產(chǎn)設(shè)施的運(yùn)行情況、主要原輔材料的消耗情況。生產(chǎn)設(shè)施運(yùn)行狀況包括生產(chǎn)線或公用單元名稱、生產(chǎn)設(shè)施、累計(jì)生產(chǎn)時(shí)間、主要產(chǎn)品。每班或每批次記錄一次。主要原輔料消耗情況要記錄生產(chǎn)批次、原輔料名稱、消耗量、有機(jī)溶劑成分及含量等。每班或每批次記錄一次。

（3）污染治理設(shè)施運(yùn)行管理信息。污染治理設(shè)施包括廢氣及廢水治理設(shè)施、固體廢物產(chǎn)生及處理處置等。廢氣治理設(shè)施包括設(shè)施名稱、編碼、運(yùn)行參數(shù)、運(yùn)行狀態(tài)等。對(duì)于廢水處理設(shè)施，記錄包括設(shè)施名稱、編碼、主要參數(shù)、廢水產(chǎn)生情況、廢水排放情況、藥劑名稱及使用量、投加時(shí)間、運(yùn)行狀態(tài)等。固體廢物產(chǎn)生及處理處置情況要記錄固體廢物名稱、類別、產(chǎn)生及預(yù)處理情況、綜合利用量、處理處置量等。若出現(xiàn)異常情況，應(yīng)記錄事件原因、是否報(bào)告、應(yīng)對(duì)措施等。污染治理設(shè)施按照管理單位班制記錄，每班記錄1次。若發(fā)生異常情況，則記錄1次。

（4）監(jiān)測(cè)記錄信息。與上文提到的自行監(jiān)測(cè)頻次同步記錄。

（5）其他環(huán)境管理信息。主要包括特殊時(shí)段的臺(tái)賬記錄等。

環(huán)境管理臺(tái)賬的具體內(nèi)容需要依照行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行。不同行業(yè)重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理的要求也不盡相同。例如《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 金屬鑄造工業(yè)》對(duì)簡(jiǎn)化管理的排污單位只要求記錄主要原輔材料信息、燃料信息、污染監(jiān)測(cè)原始結(jié)果等。

紙質(zhì)臺(tái)賬和電子臺(tái)賬應(yīng)同步管理，由專人定期維護(hù)管理。臺(tái)賬記錄的表格在各行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范以及《排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范 總則（試行）》中有參考格式，排污單位在記錄臺(tái)賬時(shí)可不拘泥于該格式，根據(jù)自身實(shí)際情況和特點(diǎn)進(jìn)行記錄，但記錄內(nèi)容不能省略。在實(shí)際工作中，環(huán)境管理完善的企業(yè)一般都有具備特色的一套臺(tái)賬記錄范本和工作流程，可以反映出環(huán)境管理臺(tái)賬的記錄內(nèi)容，可以仍然按照排污單位的臺(tái)賬記錄格式進(jìn)行記錄?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》對(duì)臺(tái)賬的保存期限要求上也有變化，從原來的至少保存3年延長(zhǎng)到至少保存5年。

2.4 規(guī)范完成排污許可證執(zhí)行報(bào)告

目前，排污許可執(zhí)行報(bào)告的種類為排污許可證年度執(zhí)行報(bào)告和排污許可證季度執(zhí)行報(bào)告。全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上也只有年度執(zhí)行報(bào)告和季度執(zhí)行報(bào)告兩個(gè)板塊。排污單位提交執(zhí)行報(bào)告的周期根據(jù)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中執(zhí)行報(bào)告的要求開展工作。大多數(shù)行業(yè)要求實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理的排污單位提交年度執(zhí)行報(bào)告和季度執(zhí)行報(bào)告，如果排污單位實(shí)行簡(jiǎn)化管理只需要提交年度執(zhí)行報(bào)告。例如，金屬鑄造工業(yè)要求重點(diǎn)管理的排污單位上報(bào)年度和季度執(zhí)行報(bào)告。簡(jiǎn)化管理的排污單位則只需要提交季報(bào)。

排污許可證年度執(zhí)行報(bào)告的報(bào)告內(nèi)容包括污染防治設(shè)施運(yùn)行情況、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄執(zhí)行情況、自行監(jiān)測(cè)執(zhí)行情況等。季度執(zhí)行報(bào)告的內(nèi)容則簡(jiǎn)化一些。

執(zhí)行報(bào)告的編制程序?yàn)橘Y料的收集與整理、編制、質(zhì)量控制、提交。資料的收集與整理階段是完成執(zhí)行報(bào)告的基礎(chǔ)，要全面搜集并梳理排污單位在報(bào)告周期內(nèi)的環(huán)保情況，例如，原輔材料的使用數(shù)據(jù)、污染治理藥劑使用數(shù)據(jù)、能耗、水耗、電耗、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。執(zhí)行報(bào)告編制階段是匯總資料收集與整理階段的情況，按步驟填寫相關(guān)數(shù)據(jù)，分析自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，計(jì)算污染物排放量等。質(zhì)量控制階段包括執(zhí)行報(bào)告的質(zhì)量審核，相關(guān)責(zé)任人要簽字確認(rèn)。提交階段要按時(shí)提交排污單位的執(zhí)行報(bào)告，在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上提交執(zhí)行報(bào)告并向生態(tài)環(huán)境部門提交簽字蓋章版的紙質(zhì)報(bào)告。排污單位對(duì)本單位執(zhí)行報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

2.5 如實(shí)公開污染物排放信息

環(huán)境信息公開是排污單位向公眾通報(bào)和公開各自的環(huán)境行為以利于公眾參與和監(jiān)督。

排污單位提交的排污許可證申請(qǐng)材料通過之后，排污許可的可公開信息會(huì)自動(dòng)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開。同樣，排污單位的執(zhí)行報(bào)告提交后，執(zhí)行報(bào)告的可公開內(nèi)容自動(dòng)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)公開。信息公開要求的內(nèi)容在排污許可證副本中有明確的規(guī)定，同時(shí)按照《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》及各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門自行監(jiān)測(cè)有關(guān)要求執(zhí)行。

2.6 延續(xù)、變更、重新申請(qǐng)

排污許可證的獲批不是一勞永逸。在排污單位取得排污許可證后，不可避免會(huì)面臨排污許可證的到期延續(xù)、重新申請(qǐng)、變更等問題。

經(jīng)過了排污許可制的過渡期，我國(guó)排污許可已實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，“首次發(fā)放排污許可證有效期為3年，延續(xù)換發(fā)的有效期為5年”已成為過渡，《排污許可管理?xiàng)l例》規(guī)定排污許可證的有效期為5年。有效期屆滿，排污單位應(yīng)該進(jìn)行延續(xù)申請(qǐng)。

如果排污單位需要變更單位名稱、法定代表人等基本信息，應(yīng)當(dāng)辦理排污許可證的變更。污染物總量控制指標(biāo)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的需要由審批部門進(jìn)行該部分的變更。

“重新申請(qǐng)”一詞是在《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施后出現(xiàn)的，涵蓋了《排污許可管理辦法（試行）》中需要變更的情形，例如新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的項(xiàng)目，污染物排放口位置、排放方式、排放去向發(fā)生變化等。在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上也設(shè)置了新的板塊。

3 強(qiáng)化排污者法律責(zé)任

《排污許可管理?xiàng)l例》進(jìn)一步強(qiáng)化違法排污者的法律責(zé)任。加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，包括無證排污、超標(biāo)排污等違法行為，都提高了罰款數(shù)額；明確了多種處罰方式；銜接治安管理處罰和刑事處罰相關(guān)規(guī)定。

只要阻礙環(huán)保執(zhí)法就可以處以20萬以內(nèi)的罰款。排污單位拒不配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查，要處以罰款。

《排污許可管理?xiàng)l例》明確規(guī)定排污許可證后管理內(nèi)容，明確違法責(zé)任，提高排污單位違法成本，督促排污單位建立并完善環(huán)境管理機(jī)制，保障排污單位能夠更好地承擔(dān)自身環(huán)境責(zé)任。

4 排污許可制度與其他環(huán)境管理制度的銜接

4.1 與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是申請(qǐng)排污許可證的重要前提和依據(jù)。在新實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》也有明確規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)明確成為申請(qǐng)排污許可證的前提條件。同時(shí)《固定污染源排污許可分類管理名錄》[4]（2019年版）靠攏《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，實(shí)行統(tǒng)一分類管理。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，充分考慮各行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，保證排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效銜接。

4.2 與環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的銜接

納入排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目在取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)之后，排放污染物之前應(yīng)取得排污許可證。而環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是在試生產(chǎn)之后，所以排污許可證的申請(qǐng)時(shí)間應(yīng)是在環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前。如果未取得排污許可證排污或不按排污許可證排污的，驗(yàn)收則不能夠合格。體現(xiàn)排污許可制度與環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的銜接。

4.3 與環(huán)境保護(hù)稅的銜接

如果排污單位申報(bào)污染物排放數(shù)據(jù)和生態(tài)環(huán)境部門的數(shù)據(jù)不一致之時(shí)，按照生態(tài)環(huán)境部門數(shù)據(jù)計(jì)算稅費(fèi)。生態(tài)環(huán)境部門以及稅務(wù)部門之間可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共同互享。

5 結(jié)語

在《排污許可管理?xiàng)l例》[5]實(shí)施后，確立了排污許可的法律地位。排污許可制度約束排污單位排放污染物，并且強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)證后監(jiān)管，要求排污單位做好證后環(huán)境管理。經(jīng)過環(huán)保人數(shù)年的努力及排污許可制工作的不斷深入，現(xiàn)在排污許可制度全面整合了排污單位的環(huán)境管理，已真正成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度。