對長江經(jīng)濟(jì)帶流域環(huán)境中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建探討

趙霰霖 楊雨嘉

摘要：在國家“一帶一路”戰(zhàn)略指引下，加強(qiáng)長江流域生態(tài)安全建設(shè)，推動我國長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，在區(qū)域及國家“五位一體”布局中具有重要引擎作用。本文分別基于國家戰(zhàn)略、多渠道融資、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)幾個(gè)視角，提出構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體建議。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟(jì)帶；流域；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制；構(gòu)建

中圖分類號：X196 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0210-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.125

Abstract： Under the guidance of the national strategy of “Belt and Road”， strengthening the ecological security in the Yangtze River Basin and promoting the construction of the Yangtze River Economic Belt in our country have an important engine in the regional and national “five in one” layout. Based on the national strategy， multi-channel financing， technical standards and laws and regulations， this paper puts forward specific suggestions on constructing ecological compensation mechanism in the Yangtze River economic belt.

Key words： Yangtze River economic belt； Watershed； Ecological compensation； Mechanism；Construction

1 意義和作用

據(jù)我國水利部長江水利委員會最新監(jiān)測公布的數(shù)據(jù)顯示，長江流域自從2007年以來，每年排放的廢水總量已超過300億噸，2016年已達(dá)357.6億多噸，且逐年增長。因此，積極構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將有助于進(jìn)一步厘清和理順我國長江流域經(jīng)濟(jì)帶上、中、下游各省之間的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。

2 現(xiàn)存問題

2.1 溝通協(xié)調(diào)不到位

我國長江流域經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域之間缺乏有效協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制。在財(cái)政分權(quán)、行政集權(quán)體制下，區(qū)域間的跨流域合作必將受到資源配置與行政區(qū)劃壁壘限制。受“地方保護(hù)主義”思維怪圈影響，各省、市、區(qū)等行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)著本區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的重任。因此，在新形勢下，省政府要基于國家“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇，充分運(yùn)用其行政職能，調(diào)動各省、市、區(qū)、縣展開生態(tài)補(bǔ)償合作。

2.2 資金使用不均衡

現(xiàn)階段我國長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于“財(cái)政專項(xiàng)基金”和“轉(zhuǎn)移支付”。但就目前資金支付使用情況來看，長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償資金呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，且具有“橫少縱多”的特點(diǎn)，即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付較多，而橫向的同級行政區(qū)域間的轉(zhuǎn)移支付卻明顯不足。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償方式單一

由國家財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為主的長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償范圍較小，補(bǔ)償方式單一，這種“輸血型”的流域生態(tài)補(bǔ)償做法雖然起到了一定的積極作用，但基于“獎(jiǎng)勵(lì)”和“補(bǔ)助”的方式無法從根本上調(diào)動長江經(jīng)濟(jì)帶流域人民生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。

2.4 法律規(guī)范、制度缺乏

長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程發(fā)展緩慢的主要原因在于生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)約束機(jī)制與相關(guān)法律體系不健全。目前，我國尚未制定完善的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)。盡管江蘇、上海及浙江等地已相繼出臺若干區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。但相關(guān)法律執(zhí)行效力低，且只適用于對本省內(nèi)部流域生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償監(jiān)管，而不適合于整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建[2]。

3 對策建議

3.1 基于國家戰(zhàn)略機(jī)遇，通過試點(diǎn)構(gòu)建體現(xiàn)各方利益的生態(tài)補(bǔ)償長效“合作機(jī)制”

通過有力的組織協(xié)調(diào)、談判和磋商，積極啟動跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。在國家財(cái)政部及環(huán)保部等配合下，長江流域經(jīng)濟(jì)帶要緊緊抓住十九大中習(xí)總書記提出的國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略機(jī)遇，將長江流域跨流域、跨省生態(tài)補(bǔ)償工作納入國家和地區(qū)試點(diǎn)工作范圍?？稍诃h(huán)保部、水利部及財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部門協(xié)調(diào)下，調(diào)動長江沿線11省、市地方政府共同組成“長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償委員會”；建立跨流域及跨省的資源信息合作平臺，定期組織召開協(xié)調(diào)聯(lián)席會議，就長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建問題展開談判與磋商，以建立能夠體現(xiàn)各方利益的生態(tài)補(bǔ)償長效“合作機(jī)制”[3]。

3.2 通過多元化、多渠道融資，構(gòu)建跨省域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效資金“投入機(jī)制”

應(yīng)基于多渠道、多元化的生態(tài)補(bǔ)償融資途徑，建立長效的長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償資金投入機(jī)制?；趪鴥?nèi)實(shí)際情況，建構(gòu)以“縱向?yàn)檩o，以橫向?yàn)橹鳌钡膰摇⒌貐^(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金保障體系。要基于“誰受益、誰付費(fèi)”的公平原則，依靠“橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”，實(shí)現(xiàn)二次分配公平。在此過程中，還要明確各方的利益權(quán)責(zé)關(guān)系，最大限度調(diào)動長江經(jīng)濟(jì)帶各相關(guān)利益方對長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，實(shí)現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一。更要進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，對長江經(jīng)濟(jì)帶中、下游流域進(jìn)行合理的生態(tài)補(bǔ)償。對于國家財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付資金而言，要將其分配到長江經(jīng)濟(jì)帶重要流域項(xiàng)目專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助中。

3.3 以“造血補(bǔ)償”方式為主，構(gòu)建互惠互利、多方共贏的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“發(fā)展機(jī)制”

要從可持續(xù)發(fā)展角度，推動我國長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償方式從原來的“輸血型”補(bǔ)償方式向“造血型”補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變。具體可通過投資誘導(dǎo)、項(xiàng)目合作及技術(shù)援助和政策、資金、技術(shù)扶持等方式，積極鼓勵(lì)長江中、下游省市的環(huán)保、節(jié)能生態(tài)型產(chǎn)業(yè)向上游擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移。在技術(shù)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，要通過項(xiàng)目合作及園區(qū)共建、技術(shù)培訓(xùn)等方式，積極推動長江經(jīng)濟(jì)帶上游區(qū)域在生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品技術(shù)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，以擴(kuò)大下游環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，促進(jìn)整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶上游、中游及下游各流域間展開互惠互利、共贏合作。

3.4 制定測算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善合理的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)“支持體系”

綜合考慮長江經(jīng)濟(jì)帶下游生態(tài)環(huán)境破壞損失及上游生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)保護(hù)成本，要建立“常態(tài)化”、“制度化”與“規(guī)范化”的長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止補(bǔ)償不足、過渡補(bǔ)償或應(yīng)補(bǔ)而未補(bǔ)等生態(tài)補(bǔ)償問題出現(xiàn)。減少長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償分歧。還需構(gòu)建完善的區(qū)域水質(zhì)在線監(jiān)測制度，對長江經(jīng)濟(jì)帶跨流域水質(zhì)進(jìn)行在線監(jiān)測，引入第三方權(quán)威監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶流域的水質(zhì)進(jìn)行客觀、公正監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，并受社會監(jiān)督。

3.5 完善相關(guān)法律體系，構(gòu)建中央對流域政府的激勵(lì)約束機(jī)制

應(yīng)從法律角度，明確各區(qū)域政府機(jī)構(gòu)關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完善及制定相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建自覺性、主動性與可持續(xù)性。強(qiáng)化監(jiān)管考核、激勵(lì)和約束方式，以明確長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、種類和管理體制等，以推動跨省生態(tài)補(bǔ)償工作規(guī)范化、法治化與制度化。同時(shí)，還要加強(qiáng)中央政府對地方跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作的管理和監(jiān)督，加大地方生態(tài)補(bǔ)償資金使用查處力度，確保生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)落實(shí)到位；引入“生態(tài)補(bǔ)償效果”、“出境斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”等指標(biāo)，對長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行績效考核，以完善相關(guān)法律體系，構(gòu)建中央對流域政府的激勵(lì)約束機(jī)制[4]。

4 結(jié)束語

綜上所言，針對長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建問題，要基于國家戰(zhàn)略機(jī)遇，通過試點(diǎn)構(gòu)建體現(xiàn)各方利益的生態(tài)補(bǔ)償長效“合作機(jī)制”；通過多元化、多渠道融資，構(gòu)建跨省域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效資金“投入機(jī)制”，以“造血補(bǔ)償”方式為主，構(gòu)建互惠互利、多方共贏的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“發(fā)展機(jī)制”；制定測算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善、合理的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)“支持體系”和完善相關(guān)法律體系，構(gòu)建中央對流域政府的激勵(lì)約束機(jī)制，以推動長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)社會可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2017-12-27

作者簡介： 趙霰霖 （1990-），女，碩士研究生，助理工程師，研究方向?yàn)橹参锷鷳B(tài)學(xué)、環(huán)境管理。