環(huán)保新形勢下環(huán)境影響評價(jià)工作存在的挑戰(zhàn)及建議

摘要：在國家簡政放權(quán)加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化環(huán)評體制改革的大背景下，傳統(tǒng)環(huán)評的評價(jià)內(nèi)容、方法與評估體系面臨著轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。本文對此略作探討。

關(guān)鍵詞：環(huán)保新形勢下；環(huán)境影響評價(jià)工作；挑戰(zhàn)及建議

中圖分類號：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0017-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.008

Abstract： Under the background of the state decentralization and decentralization to speed up the transformation of government functions and deepen the reform of the EIA system， the evaluation content， methods and evaluation system of the EIA face the challenge of transformation. This article briefly discusses.

Key words： Environmental protection under new situation；Environmental impact assessment；Challenges and suggestions

《環(huán)評法》第31條將“未批先建”行為分為兩種類型：“建設(shè)單位未向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)評文件就開始施工和雖報(bào)批了文件但未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)就施工”。兩類都是“未批先建”，但區(qū)別在于是否以建設(shè)單位報(bào)批環(huán)評文件為前提。對于這兩種違法現(xiàn)象，《環(huán)評法》在違法責(zé)任規(guī)定上也有所不一樣：對于未報(bào)批的，第31條第1款規(guī)定：“環(huán)保部門須責(zé)令停止建設(shè)并限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦的，處以罰款處罰?！睂τ谖磁鷾?zhǔn)的，第31條第2款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分”。由此可見第31條第2款直接處以罰款?！董h(huán)評法》第31條第1款相對于31條第2款較寬松，這也是造成“未批先建”情況的一個(gè)重要原因。

1 環(huán)保新形勢下環(huán)境影響評價(jià)工作的挑戰(zhàn)

1.1 研究數(shù)據(jù)的來源及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

為了研究江蘇省“未批先建”違法執(zhí)行狀況，以江蘇省13個(gè)市環(huán)保局的網(wǎng)站為平臺，搜集整理了13個(gè)市級環(huán)保部門在2015年和2016年全年針對“未批先建”情況作出的相關(guān)行政處理決定文書，共收集到119份《行政處罰決定書》和《責(zé)令改正通知書》。有關(guān)數(shù)據(jù)見下表[1]。

1.2 環(huán)境影響評價(jià)工作挑戰(zhàn)

從統(tǒng)計(jì)信息可以看出以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

挑戰(zhàn)一，環(huán)保新形勢頒布實(shí)施后，全省大部分環(huán)保部門在面對“未批先建”情況時(shí)執(zhí)行力度較嚴(yán)厲，但是“限期補(bǔ)辦”這種情況還是存在。在江蘇省13個(gè)市中，除無錫、連云港和鎮(zhèn)江三個(gè)市未公開或未完全公開關(guān)處理決定外，在其余10個(gè)市級行政區(qū)中，宿遷、淮安、泰州、揚(yáng)州、常州、無錫等6個(gè)市級環(huán)保部門直接對“未批先建”的違法單位實(shí)施罰款，不存在補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)的情況。31%的環(huán)保局仍然允許有關(guān)單位對“未批先建”行為進(jìn)行補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)。鎮(zhèn)江、蘇州和連云港三市沒有信息披露是否可以補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)，占比為23%?？梢?，對“未批先建”情況進(jìn)行嚴(yán)厲查處已基本成為環(huán)保部門的共識[2]。

挑戰(zhàn)二，個(gè)別市法律適用有誤。6個(gè)市級環(huán)保部門直接對“未批先建”的違法單位實(shí)施罰款，不存在補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)的情況進(jìn)行分析，宿遷、泰州、揚(yáng)州、常州、無錫等5個(gè)市級環(huán)保部門根據(jù)環(huán)保新形勢第61條的條款對“未批先建”情況進(jìn)行處罰。但是其中44%的案件適用罰款處罰的法律依據(jù)卻僅是《環(huán)評法》第31條第2款，這是明顯的適用法律錯(cuò)誤。

一方面，按照“新法優(yōu)先于舊法”的原則，應(yīng)當(dāng)以《環(huán)保法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，但環(huán)保新形勢第61條有所欠缺，沒有具體的處罰額度，而《環(huán)評法》第31條規(guī)定了具體的罰款額度為5萬元以上20萬元以下。環(huán)保部門認(rèn)為如果罰款額度的確定，就說明還能適用舊法，因此為了在執(zhí)法過程中更方便，環(huán)保部門直接選擇適用《環(huán)評法》。另外按照“特別法優(yōu)先于普通法”的原則，《環(huán)評法》屬于特別法，《環(huán)保法》屬于普通法，所以《環(huán)評法》可以優(yōu)先于《環(huán)保法》而適用。另一方面，多數(shù)環(huán)保部門對于“未批先建”行為不許“限期補(bǔ)辦”，《環(huán)評法》第31條第1款規(guī)定罰款之前必須進(jìn)行補(bǔ)辦，顯然此規(guī)定不利于實(shí)際操作執(zhí)行；而第2款直接罰款沒有前提條件，因此一些環(huán)保部門實(shí)踐中對于兩種“未批先建”情況以31條第2款作為處罰依據(jù)。挑戰(zhàn)三，在個(gè)別市適用了“恢復(fù)原狀”的條款內(nèi)容。宿遷和泰州環(huán)保部門適用了環(huán)保新形勢第61條“責(zé)令恢復(fù)原狀”這一規(guī)定，這是119起案件中僅有的3起。從這個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出：一方面，這兩個(gè)市在落實(shí)環(huán)保新形勢情況方面表現(xiàn)較為積極；另一方面，“恢復(fù)原狀”的落實(shí)情況還有所欠缺，“恢復(fù)原狀”主要針對的是嚴(yán)重不符合標(biāo)準(zhǔn)、對環(huán)境影響較大的建設(shè)項(xiàng)目。但這3起案件卻是一個(gè)農(nóng)民或者企業(yè)在道路上堆積生活垃圾（宿環(huán)罰字（2016）36號）而處以“恢復(fù)原狀”，這就與環(huán)保新形勢的真正目的相悖。

2 環(huán)保新形勢下環(huán)境影響評價(jià)工作落實(shí)的改善建議

2.1 完善執(zhí)法機(jī)制

首先，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)環(huán)保新形勢的有關(guān)內(nèi)容，更好地運(yùn)用到實(shí)踐中，減少上述適用法律錯(cuò)誤的情況，在一定程度上也提高了執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)從而可以更好地處理突發(fā)狀況；再次，環(huán)保新形勢明確了生態(tài)文明建設(shè)的理念，執(zhí)法部門面對違法行為時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格貫徹這一理念。在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，本著生態(tài)文明建設(shè)的理念應(yīng)該以環(huán)境利益為首要利益，經(jīng)濟(jì)利益次之，要把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念轉(zhuǎn)移到生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念；最后，執(zhí)法部門的權(quán)力應(yīng)該得到加強(qiáng)。比如在規(guī)劃環(huán)評方面，違法主體一般是行政機(jī)關(guān)，環(huán)保部門管理權(quán)限受限，很難對違法主體進(jìn)行處罰，權(quán)力的加強(qiáng)可以使得此類現(xiàn)象有所緩解。也可以避免繁瑣的程序，是最短時(shí)間內(nèi)做到最有效的處理方式，從而避免更加嚴(yán)重的后果發(fā)生[3]。

2.2 加強(qiáng)企業(yè)守法

企業(yè)學(xué)習(xí)環(huán)保新形勢可以促進(jìn)環(huán)保新形勢的實(shí)施。面對環(huán)保新形勢的規(guī)定，調(diào)整企業(yè)發(fā)展方向和改變相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，不僅可以減少企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失和違法成本，還可以達(dá)到改善環(huán)境的目的。

2.3 加強(qiáng)公眾參與與監(jiān)督

發(fā)揮公眾積極參與監(jiān)督的熱情主要的是提供更多的公眾參與和監(jiān)督的方式。比如在微博、微信、QQ等即時(shí)通訊平臺開發(fā)專門監(jiān)督軟件，以便有關(guān)部門及時(shí)處理。另外，建立與完善專家咨詢制度，“對專家的職責(zé)和工作作出明確的規(guī)定，保證相關(guān)評審的公正” 。隨著法制化進(jìn)程的步伐加快，普通群眾的法律意識也越來越強(qiáng)，公眾的監(jiān)督也不再僅僅是一個(gè)形式[4]。

參考文獻(xiàn)

[1]趙峰.目前環(huán)境影響評價(jià)存在問題及建議[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2015，（01）：77-78.

[2]Environmental Impact Assessment Branch of CAEPI.我國環(huán)境影響評價(jià)行業(yè)2013年發(fā)展綜述[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2015，（01）：45-46.

[3]梁鵬，戴文楠，楊常青，劉敏.我國環(huán)境影響評價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系初探[J].環(huán)境影響評價(jià)， 2014，（05）：44-45.

[4]魏永軍.我國環(huán)境影響評價(jià)存在的問題及建議[J].江蘇科技信息，2015，（17）：17-18.

收稿日期：2017-12-29

作者簡介：吳曉英（1975-），女 ，研究方向?yàn)榄h(huán)境保護(hù)研究。