邁向綜合統(tǒng)一的應急管理體系是水到渠成

高小平　劉一弘

4月18日，新任應急管理部黨組書記黃明就新組建國家應急管理部的職責和定位、組建背景、近期工作重點和未來改革方向向社會做了解答。此次答記者問距離3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準設立國家應急管理部僅僅一個月時間。

這一個月內，部門揭牌、官網上線、合署辦公等工作都有條不紊地開展。如此短的時間內完成組建，體現(xiàn)了黨和國家對這次機構改革的決心之大、力度之深、支持之廣都史無前例。國家應急管理部以組建前涵蓋自然災害和安全事故管理部門的消防、安監(jiān)、地震、防汛抗旱和食藥監(jiān)等部門領導為班底，實行雙首長制。

本次新機構的組建體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的改革重要原則。優(yōu)化就是機構職能要科學合理、權責一致?，F(xiàn)代風險和突發(fā)事件的復雜性決定了應急管理工作不能由單一部門來獨立履行，從過去設置議事協(xié)調機構或聯(lián)席會議來臨時克服應急響應過程中的職責邊界模糊、權責不對等困難的實際效果看，應急決策效率低下的概率仍然比較高。協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次。復合型事件的特點使得傳統(tǒng)以一部門為主，通過其他各部門配合來完成的方式捉襟見肘。政府機構中條條塊塊的格局導致執(zhí)行效率低下。高效就是要履職到位、流程通暢。組織層面，事前、事中、事后的應急職能分布在不同部門，很難將突發(fā)事件演化的自然過程銜接起來；同時，術語不統(tǒng)一、標準不一致等技術問題也導致了整個應急管理過程得不到高效運行。

社會主要矛盾轉化下的時代產物

新組建的國家應急管理部是黨中央和國務院應對不斷轉化的社會主要矛盾的時代產物。

改革開放以來，“以經濟建設為中心”是“著力解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。政府職能圍繞經濟建設為核心展開，以效率求發(fā)展。進入新時代，人民物質生活水平顯著提高。社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。良善的公共安全環(huán)境是人民美好生活需要的底線要求。

隨著我國現(xiàn)代化和城市化的進程加快，社會多元化、系統(tǒng)復雜性、技術不可控等因素為我國公共安全提出了新的挑戰(zhàn)。人民群眾對于公共安全的關切程度、感受程度以及期望值不斷高漲。面對新的社會主要矛盾，黨中央從提出經濟與社會協(xié)調全面發(fā)展到實現(xiàn)“四個全面”的戰(zhàn)略目標一脈相承。2012年以來，抓住全面深化改革的歷史契機，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為著力點，提出總體國家安全觀，建立健全公共安全體系。

應對突發(fā)事件做到更多“放”、更好“管”、更優(yōu)“服”

新組建的國家應急管理部是我國建設服務型政府不斷深化的具體成果。

黨中央和國務院提出“服務型”政府建設，明確政府四項基本職能：經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。通過“大部制”改革理念圍繞公共安全問題，將安全生產、消防救援、民政救災、地質災害、抗震救災、防汛抗旱等專業(yè)應急管理的政府機構優(yōu)化融合，做好應急管理大部制職能改革的“乘除法”。通過“放管服”舉措，調整政府應急管理職能，推動政府在應對突發(fā)事件全過程中做到更多“放”、更好“管”、更優(yōu)“服”，保障政府基本的公共安全服務。

未來如何發(fā)揮“1+1 >2” 的作用？

新組建的國家應急管理部完成了現(xiàn)代應急管理的三個統(tǒng)一。

其一，應急管理對象的統(tǒng)一。由一個政府部門來統(tǒng)一管理自然災害和生產事故等公共安全問題，表達了全社會對于復雜系統(tǒng)背景下單一災害和風險的認知逐步提高到復合型突發(fā)公共事件，即如何應對多因、多果和多形式的風險和突發(fā)事件。

其二，應急管理職能的統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在應急管理部整合了先前分散在13個部門的公共安全職能，基本完成了自然災害和事故災難領域內的全災種管理。協(xié)調機制從議事協(xié)調機構、聯(lián)席會議、政府辦事機構到部門綜合管理，政府應急職能真正實現(xiàn)了從應急化到常態(tài)化。

其三，應急管理過程的統(tǒng)一。解決了事前預防、事中響應、事后恢復的全過程的組織困境。這次改革賦予了應急管理部整體規(guī)劃和指導的全過程應急管理職能。同時，也明確了災害和事故類公共突發(fā)事件的物資準備、預案準備、指揮應對和恢復善后的全過程管理職責。

組建新的國家應急管理部對于建設綜合統(tǒng)一的應急管理體系來講是基礎性的一步，接下來還有很多關鍵步驟需要完成：

第一，加強黨的全面領導，提升應急管理部自身的職能權威性。應急管理部的工作需要納入公共安全治理體系以及總體國家安全觀的范疇來考慮。從黨政同構的角度考慮，需要明確和加強中央國家安全委員會對其的領導關系。

第二，理順內部職能、權力和責任關系。作為新組建的政府架構，來自不同部門的組織文化、安全文化、領導方式和機制運行都表現(xiàn)出極大的差異。能不能發(fā)揮1+1大于2的作用，對于以安監(jiān)部門為主體的新機構來講是一個新的考驗。

第三，明確中央和地方在此次應急管理體系改革中的角色定位。地方應急管理體系是必須復制中央的應急管理模式，上下一般粗，有利于政令暢通；還是保證在中央權威性的前提下，因地制宜，允許多樣性存在，這也是一個需要考慮的問題。

總體來講，我國應急管理體制，從改革開放之前由專門的部門或機構應對單一災害管理，發(fā)展到上個世紀80年代至21世紀初的“專門機構+部門間議事協(xié)調機構”制度，再到2006年以來的“權威樞紐機構抓總+部門間協(xié)調”機制，正在向新時代的全面綜合統(tǒng)一的部門管理模式過渡。

我國應急管理制度的創(chuàng)新與發(fā)展，每一階段所實現(xiàn)的質的飛躍，與當代中國乃至世界的政治經濟和社會歷史發(fā)展情勢、狀況、需求相吻合，與我國災害和突發(fā)事件演化的客觀環(huán)境相聯(lián)系，與行政管理體制精神相融合?？梢哉f，邁向綜合統(tǒng)一的應急管理部的組建是水到渠成。

（高小平單位：中國行政管理學會；劉一弘單位：上海交通大學中國城市治理研究院、國際與公共事務學院）