土地一級開發(fā)整治引入PPP模式的若干分析

孫雯

引言

PPP模式的核心在于私人與公共資本間的合作，目前，該模式已經(jīng)在各行各業(yè)中得到了廣泛應(yīng)用，對土地一級開發(fā)與整治而言，PPP模式的應(yīng)用主要分為兩個(gè)方向，其一是提高農(nóng)耕地的質(zhì)量，也就是農(nóng)地開發(fā)整治，其二是對城鎮(zhèn)土地進(jìn)行開發(fā)與整治，例如，改造舊區(qū)、工廠和倉庫等，這又被稱作房地產(chǎn)土地的開發(fā)。隨著PPP模式被越來越多的人所熟知，圍繞著該模式在土地開發(fā)中的應(yīng)用展開分析，就顯得很有必要。

1 土地一級開發(fā)整治的模式

1.1 企業(yè)開發(fā)

在適用于土地一級開發(fā)整治的制度出臺前，企業(yè)開發(fā)是開展相關(guān)工作時(shí)需要應(yīng)用到的主要模式，從事房地產(chǎn)開發(fā)工作的企業(yè)，通過協(xié)議出讓獲得土地，在完成征地、拆遷等一系列工作后，再對房屋進(jìn)行開發(fā)（如圖1）?，F(xiàn)有資料表明，在以企業(yè)開發(fā)作為開發(fā)、整治土地的主要模式的那段時(shí)期，土地市場混亂、增值收益流失的情況較為嚴(yán)重，隨著土地儲備制度的出臺，土地市場的規(guī)范程度不斷提高，一級、二級市場相分離，因此，從理論上來說，企業(yè)開發(fā)模式已經(jīng)不復(fù)存在。

1.2 政府主導(dǎo)

對政府主導(dǎo)的市場化模式而言，在對土地進(jìn)行一級開發(fā)整治的過程中，處于主導(dǎo)地位的始終為政府，也就是說，政府可以通過招投標(biāo)確定負(fù)責(zé)具體工作的企業(yè)，待工作告一段落并且通過驗(yàn)收，政府便可以對土地進(jìn)行出讓（如圖2）。

1.3 政府壟斷

圖1 企業(yè)開發(fā)模式流程圖

政府壟斷模式的特點(diǎn)，是由政府投資的企業(yè)或政府所建立土地儲備中心，全權(quán)負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)整治的有關(guān)工作。國內(nèi)應(yīng)用該模式的代表為重慶市，土地一級開發(fā)整治的主體為重慶市政府，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)為國有控股集團(tuán)，包括水利投資、地產(chǎn)集團(tuán)等，施工單位參與的環(huán)節(jié)主要是土地開發(fā)整治，完成相關(guān)工作后，便可前往土地交易中心，將土地進(jìn)行出讓[1]。

圖2 政府主導(dǎo)模式流程圖

上文所提及三種模式的不同點(diǎn)，主要體現(xiàn)在企業(yè)角色、政府角色和操作方式三方面，具體如表1所示。但是通過實(shí)踐能夠發(fā)現(xiàn)，這三種模式均存在相應(yīng)的不足，企業(yè)開發(fā)提高了政府宏觀調(diào)控的難度，政府壟斷無法提高開發(fā)整治效率，政府主導(dǎo)相較于其他兩種模式而言更為科學(xué)，但仍舊存在政府不具備應(yīng)有土地控制力的問題?；诖?，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有模式為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際需求對土地一級開發(fā)整治的新模式進(jìn)行探索，使其能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。

表1 土地一級開發(fā)整治模式的比較

2 開發(fā)整治中引入PPP模式的作用

2.1 強(qiáng)調(diào)土地開發(fā)整治具有的經(jīng)濟(jì)和社會效益

基于PPP模式所開展的土地一級開發(fā)整治工作，強(qiáng)調(diào)土地開發(fā)整治具有的經(jīng)濟(jì)和社會效益，無論是資源浪費(fèi)還是無效投資，出現(xiàn)的幾率都會大大降低。PPP模式具有的規(guī)范性特征，決定了社會資本和政府資本的融合，在履行合約以及統(tǒng)籌協(xié)作方面，面臨著比過去更加嚴(yán)格的要求，也正是因?yàn)槿绱耍瑢PP模式引入對土地進(jìn)行開發(fā)整治的過程中，能夠在最大程度上發(fā)揮政府以及企業(yè)具有的優(yōu)勢，通過取長補(bǔ)短和揚(yáng)長避短的方式，從根本上避免包括資金、土地和人才在內(nèi)的資源要素出現(xiàn)不必要的浪費(fèi)[2]。

2.2 將資源配置中市場具有的作用進(jìn)行充分發(fā)揮

通過對西方發(fā)達(dá)國家通過土地開發(fā)整治獲得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析不難看出，在開發(fā)整治的過程中引入PPP模式，其目的主要是解決針對基礎(chǔ)設(shè)施所開展建設(shè)工作，存在的效益低下、投入不足、負(fù)債壓力以及效率較低等問題。實(shí)踐結(jié)果表明，雖然現(xiàn)階段針對土地一級開發(fā)整治所制定的模式，能夠緩解并減輕上文所提及問題的嚴(yán)重程度，但是想要從根本上杜絕問題的出現(xiàn)，PPP模式的合理應(yīng)用就顯得很有必要。將PPP模式與土地開發(fā)整治相結(jié)合，能夠加強(qiáng)相關(guān)工作的市場化程度，以土地、資金和人力資源為代表的要素所具有的聯(lián)動作用也能夠得到最大程度的激活，此時(shí)，在對PPP模式在優(yōu)化市場配置方面具有的優(yōu)勢加以利用，自然能夠提高土地一級開發(fā)與整治工作的效率。

2.3 能夠使政府、相關(guān)企業(yè)優(yōu)勢得到應(yīng)有的呈現(xiàn)

從政府的角度出發(fā)，PPP模式的引入，對土地開發(fā)整治過程中自身角色的轉(zhuǎn)變，具有十分重要的作用，具體來說，隨著PPP模式被引入，政府的角色由最初基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及土地整治的提供者，向合作、監(jiān)管者進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，針對土地展開的一級開發(fā)與整治工作，無論是建筑物征收還是工程質(zhì)量，都能夠得到應(yīng)有的保障，這對于提高面向社會公眾所開展服務(wù)工作的質(zhì)量而言，具有十分重要的作用。對于社會資本的參與企業(yè)來說，PPP模式的引入，能夠幫助其對自身在人才調(diào)配、資金管理和市場組織架構(gòu)方面具有的優(yōu)勢進(jìn)行充分發(fā)揮，以此來達(dá)到提高土地征收、整理和施工過程所具有創(chuàng)新性的效果，在提高工作效率的基礎(chǔ)上，降低土地開發(fā)整治需要投入的成本，使PPP模式在土地一級開發(fā)整治方面存在的優(yōu)勢能夠被充分的展示出來。

2.4 避免土地一級開發(fā)整治在決策方面存在隨意性

將PPP模式與土地一級開發(fā)整治相結(jié)合，能夠避免所制定決策存在隨意性的情況出現(xiàn)，這對于投資風(fēng)險(xiǎn)的降低而言，具有十分重要的意義。過去很長一段時(shí)間內(nèi)，在完成土地一級開發(fā)整治的相關(guān)工作時(shí)，政府往往會以所組建融資管理平臺或是土地儲備中心為依托，通過土地抵押的方式，獲取銀行貸款，在完成土地征收，拆遷補(bǔ)償和土地平整的相關(guān)工作后，對規(guī)劃容積率加以確定，并在土地交易中心，通過公開掛牌出讓的方式，讓投資商或是開發(fā)商根據(jù)地塊的實(shí)際情況繳納相應(yīng)的出讓金，最后利用出讓土地獲得的收入，對銀行貸款進(jìn)行償還[3]。如果房地產(chǎn)市場面臨不景氣的情況，那么，隨著土地市場的下行，相關(guān)融資平臺或土地儲備資金還貸方面的壓力往往會隨之增加，政府自然需要對市場風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承擔(dān)。將PPP模式與土地一級開發(fā)整治相結(jié)合，則有效避免了上述情況的出現(xiàn)，社會資本和政府資本的融合，不僅減輕了政府在財(cái)政方面具有的負(fù)擔(dān)，減少社會主體在投資過程中面臨風(fēng)險(xiǎn)的幾率，社會資本的參與企業(yè)還會對土地開發(fā)整治的風(fēng)險(xiǎn)與可行性加以論證，明確在土地整治經(jīng)營過程中，可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。對于土地開發(fā)整治項(xiàng)目而言，如果無法激發(fā)社會資本的興趣，獲得較高的企業(yè)參與度，政府則應(yīng)當(dāng)對該項(xiàng)目的開發(fā)整治計(jì)劃進(jìn)行重新審視，這樣做的目的是降低項(xiàng)目隨意性。

3 充分發(fā)揮PPP模式所具有作用的思考

作為管理模式的一種，PPP模式具有的經(jīng)營理念和方式分為先進(jìn)與規(guī)范兩種，在將PPP模式引入土地開發(fā)整治工作的過程中，人才稀缺和資源不足的問題，往往會給該模式的規(guī)范應(yīng)用以及有效推廣帶來制約。對土地一級開發(fā)整治而言，PPP模式的引入，并不僅僅為了獲得項(xiàng)目或資金，而是將該模式在投融資方面具有的能力進(jìn)行充分發(fā)揮，在減少社會風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，導(dǎo)入先進(jìn)的經(jīng)營與管理理念，保證面向公眾所提供服務(wù)和產(chǎn)品滿足高規(guī)范、高質(zhì)量的要求。如果所選擇領(lǐng)導(dǎo)者缺乏組織統(tǒng)籌能力，缺乏對突發(fā)事件進(jìn)行處理的經(jīng)驗(yàn)和方法，項(xiàng)目參與方不具備全面并且系統(tǒng)的專業(yè)規(guī)范與知識，PPP項(xiàng)目具有的收益利潤、運(yùn)營效率以及財(cái)政預(yù)算必然會受到影響，由此可以看出，解決人才稀缺和資源不足的問題，是保證PPP模式對土地開發(fā)與整治具有的作用，能夠得到充分發(fā)揮的關(guān)鍵。

4 結(jié)論

綜上所述，PPP模式具有的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、伙伴關(guān)系和利益共享特點(diǎn)，決定了其在盤活社會資本、拓寬融資渠道等方面具有其他模式所不具備的優(yōu)勢，這能夠?qū)ν恋亻_發(fā)整治過程中存在問題進(jìn)行有效解決。另外，在大部分國家，PPP模式均已被廣泛應(yīng)用在對公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)的過程中，隨著社會資本的壯大和政策環(huán)境的完善，將其引入土地一級開發(fā)整治，具備應(yīng)有的可行性。

[1]田晶會，劉 松.PPP模式重塑土地整治投資格局[J].中國建設(shè)信息化，2016（18）：54～57.

[2]賈廣葆.土地一級開發(fā)整治引入PPP模式的若干思考[J].住宅與房地產(chǎn)，2015（24）：44～51.

[3]李金升.土地一級開發(fā)PPP模式的法律應(yīng)用評析[J].上海房地，2015（08）：28～31.