新時(shí)代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)：定位、問(wèn)題及發(fā)展戰(zhàn)略

姜慶國(guó)

（1.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院評(píng)價(jià)研究院，北京 100732）

十九大報(bào)告指出：“要強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。”西部地區(qū)作為中國(guó)重要的區(qū)域板塊之一，是中國(guó)全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)，也是提升全國(guó)平均發(fā)展水平的巨大潛力所在，事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是否得以順利實(shí)施。自1999年中國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，西部地區(qū)的發(fā)展面貌得到了極大的改善。當(dāng)下，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入爬坡過(guò)坎、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，如何多舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局將成為了新時(shí)代中國(guó)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。

為進(jìn)一步落實(shí)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，力助西部地區(qū)在新形勢(shì)下形成新的增長(zhǎng)極，探尋一條新的發(fā)展路徑，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)尤顯重要。新城新區(qū)建設(shè)作為進(jìn)一步加快中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的戰(zhàn)略支撐，也是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模與空間擴(kuò)張，深化城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種新形式。新城新區(qū)涵蓋了國(guó)家級(jí)新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)等。同時(shí)，它也是中國(guó)各大城市新建的獨(dú)立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。目前，中國(guó)關(guān)于新城新區(qū)建設(shè)理論的研究還處于探索階段，鮮見(jiàn)研究西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的相關(guān)問(wèn)題。事實(shí)上，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)與西部大開(kāi)發(fā)等戰(zhàn)略息息相關(guān)，在發(fā)展過(guò)程中，不可避免地遇到一系列現(xiàn)實(shí)難題。新時(shí)代下，研究如何通過(guò)“新”理念、“新”思想促進(jìn)西部地區(qū)新城新區(qū)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

中國(guó)新城新區(qū)的建設(shè)發(fā)展起步較晚，從1979年第一個(gè)工業(yè)區(qū)——蛇口工業(yè)區(qū)成立，到1992年第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)——浦東新區(qū)的設(shè)立，再到2017年4月1日第19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)——雄安新區(qū)的塵埃落定，先后歷時(shí)近40年。目前，中國(guó)新城新區(qū)建設(shè)相關(guān)理論還處于探索階段，對(duì)于新城新區(qū)概念的界定尚不明晰、內(nèi)涵把握也有待進(jìn)一步深化。劉士林參照西方國(guó)家新城建設(shè)的相關(guān)理論，并結(jié)合我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)實(shí)踐，對(duì)新城新區(qū)的概念做出了嘗試性的界定[1]。根據(jù)新城新區(qū)涵蓋的范圍將新城新區(qū)界定為廣義和狹義兩類，廣義的新城新區(qū)為1979年（蛇口工業(yè)區(qū)）以來(lái)我國(guó)各省市在原來(lái)的農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有一種或多種功能的、具有行政管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域；狹義的新城新區(qū)為1992年（浦東新區(qū)設(shè)立）以來(lái)我國(guó)各大城市新建的獨(dú)立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。馮奎在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新城新區(qū)的發(fā)展功能，將新城新區(qū)定義成為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面需要，主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元[2]。

表1 西部地區(qū)新城新區(qū)分布情況[1]

烏魯木齊經(jīng)開(kāi)區(qū)、石河子經(jīng)開(kāi)區(qū)、庫(kù)爾勒經(jīng)開(kāi)區(qū)、奎屯經(jīng)開(kāi)區(qū)、阿拉爾經(jīng)開(kāi)區(qū)、五家渠經(jīng)開(kāi)區(qū)、準(zhǔn)東經(jīng)開(kāi)區(qū)、甘泉堡經(jīng)開(kāi)區(qū)、庫(kù)車經(jīng)開(kāi)區(qū)西藏 / / 拉薩經(jīng)開(kāi)區(qū)合計(jì) 6個(gè) 33個(gè) 46個(gè)新疆 /烏魯木齊高新區(qū)、昌吉高新區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)石河子高新區(qū)

借鑒劉士林、馮奎等學(xué)者們關(guān)于新城新區(qū)的界定，并結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際情況，本文將新城新區(qū)具體鎖定為國(guó)家級(jí)新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學(xué)科技城、產(chǎn)業(yè)新城、智慧新城、海綿城市、空港新城、高鐵新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2017年底，西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量達(dá)到了6個(gè)，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)也有33個(gè)，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)46個(gè)等（詳見(jiàn)表1）。

二、西部地區(qū)新城新區(qū)的總體布局和戰(zhàn)略定位

（一）西部地區(qū)新城新區(qū)的總體布局

在國(guó)家“一帶一路”倡議及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的總體框架下，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)如火如荼，已形成了以國(guó)家級(jí)新區(qū)為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為戰(zhàn)略支撐，以?。ㄊ小^(qū)）級(jí)各類新城新區(qū)為重要補(bǔ)充的總體發(fā)展布局。

1.國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

近年來(lái)，西部地區(qū)六大國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。接下來(lái)，筆者以重慶兩江新區(qū)和云南滇中新區(qū)為例，分析國(guó)家級(jí)新區(qū)的重要戰(zhàn)略地位。重慶兩江新區(qū)作為西部大開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，也是“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要聯(lián)接點(diǎn)。在新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)上，其戰(zhàn)略定位瞄準(zhǔn)于探索和深化中國(guó)內(nèi)陸區(qū)域參與國(guó)際分工，融入全球市場(chǎng)。重慶兩江新區(qū)“一心四帶”的產(chǎn)業(yè)布局就是在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下漸趨成形。云南滇中新區(qū)是中國(guó)面向南亞、東南亞輻射中心的重要支點(diǎn)。新區(qū)的總體定位是充分發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提升面向南亞、東南亞開(kāi)放的通道和門(mén)戶功能，將新區(qū)建設(shè)成為參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等國(guó)際合作的重要平臺(tái)，形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、互為支撐的開(kāi)放合作新格局?；诖耍颇系嶂行聟^(qū)圍繞“開(kāi)放、合作”這一主題，規(guī)劃設(shè)立了臨空產(chǎn)業(yè)基地、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地、綠色先進(jìn)制造基地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，這些產(chǎn)業(yè)基地的設(shè)立為帶動(dòng)滇中地區(qū)乃至云南省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展，努力縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距發(fā)揮著積極作用。

2.國(guó)家級(jí)高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略支撐作用

與國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用相一致，作為戰(zhàn)略支撐實(shí)體的開(kāi)發(fā)區(qū)也在新城新區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。特別是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，由于適宜的稅收優(yōu)惠政策以及獨(dú)立的行政審批制度等，吸引著周邊其他地區(qū)的企業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)聚集，形成了產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮了集聚經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)模平穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。無(wú)論是廣西省的南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等，還是新疆地區(qū)的烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、庫(kù)爾勒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、奎屯經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等，這些國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量中都占據(jù)著重要一席，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要引擎。國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)則主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的作用，通過(guò)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)從低質(zhì)量增長(zhǎng)到高質(zhì)量增長(zhǎng)的平穩(wěn)過(guò)渡。同時(shí)，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主要集中了各地區(qū)的政府大力扶植的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量。

3.?。ㄊ小^(qū)）級(jí)新城新區(qū)的重要補(bǔ)充作用

除了國(guó)家級(jí)新城新區(qū)以外，西部地區(qū)各?。ㄊ?、區(qū)）級(jí)新城新區(qū)也是遍地開(kāi)花。這些?。ㄊ?、區(qū)）級(jí)的新城新區(qū)作為當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，在國(guó)家“一帶一路”及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中發(fā)揮著不可替代的作用。事實(shí)上，國(guó)家級(jí)新城新區(qū)也大都由省（市、區(qū)）級(jí)的新城新區(qū)發(fā)展而來(lái)，并依托?。ㄊ小^(qū)）級(jí)的新城新區(qū)的歷史積累進(jìn)一步完善和升級(jí)再造。這一定程度上表明?。ㄊ?、區(qū)）級(jí)新城新區(qū)的發(fā)展作為衡量一個(gè)地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獏⒖贾笜?biāo)，完善和補(bǔ)充著國(guó)家級(jí)新城新區(qū)的建設(shè)任務(wù)。

（二）西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略定位

西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)不僅關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，更是擔(dān)負(fù)著國(guó)家“一帶一路”和建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶連接點(diǎn)的重要?dú)v史使命。經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，西部地區(qū)新城新區(qū)已發(fā)展成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎、東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的核心紐帶和西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重要門(mén)戶。

1.西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎

西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)，尤其是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，不僅為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大增添了動(dòng)力，同時(shí)還通過(guò)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大招商引資的力度，擴(kuò)大了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重，優(yōu)化了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。以云南滇中新區(qū)為例，2015年，滇中新區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值522億元，同比增長(zhǎng)6.5%，占昆明市地區(qū)生產(chǎn)總值的12.89%；規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資540.5億元，增長(zhǎng)15.7%；一般公共預(yù)算收入43.4億元，增長(zhǎng)11.7%；規(guī)模以上工業(yè)增加值122.3億元；社會(huì)消費(fèi)品零售總額124.7億元，增長(zhǎng)11.1%。不難發(fā)現(xiàn)，滇中新區(qū)已經(jīng)成為了地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎。

2.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要連接點(diǎn)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是西部地區(qū)依托黃金水道打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新支撐帶的戰(zhàn)略支點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)帶除了覆蓋上海、浙江、江蘇、湖北等中東部地區(qū)外，還覆蓋了四川、重慶、云南、貴州等這些西部重點(diǎn)省份。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶除了有利于構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，推動(dòng)沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為充分體現(xiàn)國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶外，還能帶動(dòng)西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)與發(fā)展，為西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略添加新動(dòng)能。重慶地處絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“Y”字形大通道的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)上，具有承東啟西、連接南北的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，既是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)、海上絲綢之路的產(chǎn)業(yè)腹地，又是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的西部中心樞紐。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，重慶作為我國(guó)中西部地區(qū)唯一的直轄市，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，戰(zhàn)略地位重要，是西部大開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，處在“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的連接點(diǎn)上，在國(guó)家區(qū)域發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放格局中具有獨(dú)特而重要的作用。

3.西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重要門(mén)戶

西部地區(qū)地理位置特殊，處于東南亞經(jīng)濟(jì)圈的核心地帶，是中國(guó)對(duì)外加強(qiáng)東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要關(guān)口和門(mén)戶。2017年4月1日，備受海內(nèi)外關(guān)注的重慶自貿(mào)區(qū)方案公布，重慶自貿(mào)區(qū)即將掛牌。這是中國(guó)自貿(mào)區(qū)從沿海開(kāi)放到內(nèi)陸開(kāi)放的全新布局和全面改革，對(duì)探索和深化中國(guó)內(nèi)陸區(qū)域參與國(guó)際分工，融入全球市場(chǎng)，對(duì)正在實(shí)施的“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，對(duì)中國(guó)對(duì)沖全球市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)發(fā)內(nèi)陸腹地市場(chǎng)，均具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。此外，在西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)中也帶動(dòng)了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為加強(qiáng)東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作出了巨大的貢獻(xiàn)。

三、西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題

中國(guó)新城新區(qū)建設(shè)雖然起步較晚，但發(fā)展速度卻異常迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2014年底，中國(guó)各級(jí)新城新區(qū)的數(shù)量已突破3000個(gè)，而各類產(chǎn)業(yè)園更是數(shù)以萬(wàn)計(jì)。新城新區(qū)的爆發(fā)式增長(zhǎng)有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的合理因素，但也暴露出了諸多問(wèn)題，不利于新城新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)為：新城新區(qū)數(shù)量過(guò)多，政府債臺(tái)高筑；新城新區(qū)功能定位不清，產(chǎn)業(yè)趨同明顯，新城新區(qū)土地利用效率低下，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人的城鎮(zhèn)化”等[3][4][5]。西部地區(qū)雖起步較晚，但在發(fā)展過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)一系列問(wèn)題。

（一）產(chǎn)業(yè)布局重疊現(xiàn)象明顯

西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展起步較晚，在后期開(kāi)發(fā)建設(shè)中因缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，各類新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局存在一定的重疊。西部地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要涵蓋生物醫(yī)藥業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等幾大門(mén)類。其中，云南滇中新區(qū)規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為生物醫(yī)藥業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、石油煉化產(chǎn)業(yè)、汽車及現(xiàn)代裝備制造業(yè)、臨空產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)。重慶兩江新區(qū)則在努力打造“311”產(chǎn)業(yè)體系，即電子信息、裝備制造、大汽車三大優(yōu)勢(shì)支柱產(chǎn)業(yè)。同樣，成都天府新區(qū)也致力于發(fā)展生物醫(yī)藥、信息安全、智能制造、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、科技研發(fā)、新興金融等新興產(chǎn)業(yè)。除此之外，貴州貴安新區(qū)現(xiàn)已規(guī)劃建設(shè)32平方公里電子信息產(chǎn)業(yè)園、22平方公里高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、9.8平方公里新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，重點(diǎn)培育新一代信息技術(shù)、大力發(fā)展電子信息制造業(yè)，高端裝備制造產(chǎn)業(yè)和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。可以看出，不同新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上都存在一定的重疊現(xiàn)象。

（二）缺乏合理的新城新區(qū)評(píng)價(jià)體系指導(dǎo)

西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)如火如荼，但不理性的跟風(fēng)因素也較為嚴(yán)重，這點(diǎn)在不少縣市級(jí)新城新區(qū)建設(shè)中表現(xiàn)明顯。究竟哪些城市該設(shè)立新城新區(qū)？應(yīng)該設(shè)置多少新城新區(qū)？標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致新城新區(qū)建設(shè)的可行性、必要性、合理性都有待進(jìn)一步考證。政府在新城新區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)決定性作用，而市場(chǎng)對(duì)于新城新區(qū)建設(shè)作用發(fā)揮相當(dāng)有限，這就容易造成城市邊界的無(wú)序蔓延，政府財(cái)政不斷吃緊。雖然針對(duì)國(guó)家級(jí)高新區(qū)創(chuàng)新能力、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)投資環(huán)境有一套通用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但不同的新城新區(qū)類型和層次，不同的省際情況，不同的發(fā)展需求都需要建設(shè)更有針對(duì)性的評(píng)價(jià)體系作為科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)的指導(dǎo)，這樣才能避免千城一面和城市邊界無(wú)序蔓延的發(fā)生。

（三）環(huán)境問(wèn)題日益凸顯

西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最為頻發(fā)的地區(qū)[6]。新城新區(qū)建設(shè)引致的大規(guī)?；ńㄔO(shè)，帶來(lái)了一系列環(huán)境問(wèn)題。以西咸新區(qū)的秦漢新城為例，就出現(xiàn)了地下水位下降，其中2011-2013年地下水位降幅達(dá)0.41～2.78m[7]。除此之外，西咸新區(qū)還存在地面沉降問(wèn)題，不論是在灃東新城還是咸陽(yáng)市主城區(qū)，都面臨著不同程度的地面沉降，且沉降有向西進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)[8]。與此同時(shí)，西咸新區(qū)的地下水污染問(wèn)題也引起了普遍關(guān)注。由于西咸新區(qū)的工業(yè)污水未經(jīng)充分處理便被排放河流，污染物下滲，進(jìn)而嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐牡叵滤碵9]。

四、新時(shí)代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略及對(duì)策建議

（一）新時(shí)代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略

1.西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)與西部大開(kāi)發(fā)

西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略自1999年實(shí)施以來(lái)，有力地推動(dòng)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，提高了人們生活水平。西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)承擔(dān)著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重任，應(yīng)積極融合于西部大開(kāi)放戰(zhàn)略之中。特別是習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，要進(jìn)一步擴(kuò)大西部大開(kāi)發(fā)力度，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局。從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)在發(fā)展過(guò)程中涌現(xiàn)出不少問(wèn)題，致使在改革西部地區(qū)僵化的體制機(jī)制、不完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和激發(fā)缺乏活力的微觀主體的作用方面效果有限。因此，新時(shí)代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)應(yīng)借助西部大開(kāi)發(fā)之力，大膽創(chuàng)新，積極探索，將體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和微觀主體方面的問(wèn)題與新城新區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合，形成具有“西部特色”的新城新區(qū)。

2.西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

新城新區(qū)建設(shè)一方面可以擴(kuò)大城市區(qū)域邊界，增加城市住房面積，緩解城市居住壓力，使更多農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢瑢?shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并舉；另一方面也可以擴(kuò)大城市的功能邊界，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能區(qū)布局的雙重優(yōu)化。但西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用卻相當(dāng)有限，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率依舊遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。這主要是由于西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)大都是在城市的外圍進(jìn)行拓展，交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完備性有所欠缺，產(chǎn)業(yè)和人口的聚集效應(yīng)不明顯，容易出現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中就明確指出，要嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)的建設(shè)，嚴(yán)格新城新區(qū)的設(shè)立條件，對(duì)于確需規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的，必須以人口密度、產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載力為基準(zhǔn)，科學(xué)合理編制規(guī)劃，防止城市邊界的無(wú)序蔓延。未來(lái)西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)要加強(qiáng)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可協(xié)調(diào)性，用科學(xué)合理的規(guī)劃確保土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。

3.西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展與“一帶一路“建設(shè)

西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)是在國(guó)家“一帶一路”建設(shè)指導(dǎo)下有序推進(jìn)的。新時(shí)代下，西部地區(qū)新城區(qū)建設(shè)要與“一帶一路”建設(shè)深度融合，將西部地區(qū)打造成為中國(guó)西部開(kāi)放的重要窗口和東南亞地區(qū)合作的中心樞紐。以云南滇中新區(qū)為例，新區(qū)的總體定位就在于要充分發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提升面向南亞?wèn)|南亞開(kāi)放的通道和門(mén)戶功能，把新區(qū)建設(shè)成為參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等國(guó)際合作的重要平臺(tái)，形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、互為支撐的開(kāi)放合作新格局。新區(qū)的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)轄區(qū)內(nèi)擁有中國(guó)第四大門(mén)戶樞紐機(jī)場(chǎng)——昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)，貴昆鐵路、滬昆高鐵、昆曲高速公路、嵩昆高速公路、320國(guó)道及小龍高速公路、嵩昆大道穿境而過(guò)，在綜合交通布局上形成“一港二鐵六路一軌”的總體結(jié)構(gòu)。“一港”指昆明新機(jī)場(chǎng)；“二鐵”指滬昆客專高速鐵路和沾昆鐵路兩個(gè)鐵路通道；“六路”指昆嵩高速路、機(jī)場(chǎng)高速路、昆曲高速路、東南繞城高速公路四條高速路以及新320國(guó)道和呈黃快速路；“一軌”指軌道交通6號(hào)線（機(jī)場(chǎng)線）。此外，云南省昆明空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是云南唯一一個(gè)臨空特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是云南省深入實(shí)施橋頭堡、民航強(qiáng)省建設(shè)兩大戰(zhàn)略和滇中城市經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的重要支撐。

（二）新時(shí)代西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

西部地區(qū)作為中國(guó)全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)，也是提升全國(guó)平均發(fā)展水平的巨大潛力所在。在西部大開(kāi)發(fā)、新型城鎮(zhèn)化和“一帶一路”建設(shè)等戰(zhàn)略支持下，西部地區(qū)新城新區(qū)應(yīng)瞄準(zhǔn)自身定位，結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行差異性發(fā)展。新時(shí)代下，西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)成敗在于唯“新”，是改革之“新”，而不是簡(jiǎn)單的區(qū)域之“新”，新城新區(qū)不是“拿新瓶裝舊酒”，而應(yīng)該是“換新瓶釀新酒”，以新城新區(qū)作為改革試點(diǎn)區(qū)，在新發(fā)展理念下，用新的體制機(jī)制、新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新的運(yùn)營(yíng)模式來(lái)突破傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，培育“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展新格局。

1.因勢(shì)利導(dǎo)，積極助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

2014年，科技部提出2020年國(guó)家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動(dòng)的總體目標(biāo)，即到2020年，將國(guó)家高新區(qū)建設(shè)成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎。從1988年第一批，也是僅有的第一家國(guó)家級(jí)高新區(qū)——北京中關(guān)村高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建成以來(lái)，截止到2015年，全國(guó)共成立了145家國(guó)家級(jí)高新區(qū)。在國(guó)家級(jí)新城新區(qū)的規(guī)劃戰(zhàn)略中，不同的開(kāi)發(fā)區(qū)在目標(biāo)和功能定位上承載著不同的歷史使命。除了國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以外，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)則主要著眼于培育產(chǎn)業(yè)新主體，成為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵。西部地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，需要加大招商引資的力度，通過(guò)引進(jìn)外資企業(yè)和國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，完善本地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提升本土企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)再造。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)快速發(fā)展，在新城新區(qū)內(nèi)的企業(yè)還可以借助互聯(lián)網(wǎng)的信息平臺(tái)打破市場(chǎng)地域的限制，開(kāi)拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)乃至國(guó)際市場(chǎng)。

2.因地制宜，科學(xué)合理布局新興產(chǎn)業(yè)

新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)必須要以產(chǎn)業(yè)作為支撐，產(chǎn)城融合是新城新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然要求[10][11]。在新城新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)各地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜，切勿貪大求全，要避免土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。在產(chǎn)業(yè)布局方面，在綜合考量各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力、社會(huì)支撐力、環(huán)境承載力以后，再科學(xué)合理地制定發(fā)展規(guī)劃，改變產(chǎn)業(yè)布局“千城一面”的格局。在新城新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，還要破除“固步自封”的舊理念，大膽創(chuàng)新、積極探索。以新城新區(qū)作為改革試點(diǎn)區(qū)，用新的體制機(jī)制、新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新的運(yùn)營(yíng)模式來(lái)突破傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，培育具有西部特色的新興產(chǎn)業(yè)。

3.增強(qiáng)體制機(jī)制靈活性，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，體制機(jī)制較為僵化，這將一定程度上制約了西部地區(qū)市場(chǎng)主體活力。要想進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，就必須不斷深化改革，進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放力度，改變過(guò)去“強(qiáng)政府，弱市場(chǎng)”的局面。從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，西部地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重相對(duì)較高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不足。為此，西部地區(qū)在建設(shè)新城新區(qū)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙，根據(jù)自身所處階段對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外新城新區(qū)在此階段的先進(jìn)做法與模式，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，削弱人為干預(yù)的力量，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，也應(yīng)積極參與國(guó)際國(guó)內(nèi)分工，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，讓資源在不同區(qū)域間充分自由流動(dòng)，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

4.重塑微觀主體，增添市場(chǎng)活力

從國(guó)家級(jí)和省市級(jí)新城新區(qū)的規(guī)劃來(lái)看，不同層次的新城新區(qū)目標(biāo)和功能定位均有所不同。對(duì)于西部地區(qū)而言，大量勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)勞動(dòng)力外流至東南沿海地區(qū)工作，使得該區(qū)域勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)人才明顯不足。如何依托新城新區(qū)建設(shè)，從“流”之變轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬邸敝儯瑢?shí)現(xiàn)“城歸”尤顯關(guān)鍵。為此，西部地區(qū)在新城新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)著眼于培育產(chǎn)業(yè)新主體，吸引高素質(zhì)人才回歸，使國(guó)家級(jí)新區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)成為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵。同時(shí)，依托其他類型的國(guó)家級(jí)和省級(jí)新城新區(qū)積極吸引和培育新型微觀主體，造就一批有一定專業(yè)技能的勞動(dòng)者。在微觀企業(yè)上，在進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的新形勢(shì)下，政府應(yīng)明確自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有針對(duì)性的吸引相關(guān)企業(yè)落戶新城新區(qū)，同時(shí)注重扶持本土企業(yè)發(fā)展，努力打造一批有代表性、符合西部地區(qū)特色的龍頭企業(yè)，成為西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的中堅(jiān)力量。

5.完善環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制

在西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，要合理布局并建立新城新區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。針對(duì)生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地區(qū)，尤其要做好重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境相對(duì)較好的地區(qū)也應(yīng)做到基本覆蓋。在西部地區(qū)新城新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)中，要有效規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，合理控制空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，切實(shí)將新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)限制在環(huán)境承載能力以內(nèi)，為構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

注：

[1]限于本文篇幅，文中僅列示西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的情況。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉士林,劉新靜,盛蓉.中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展研究[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）,2013,（4）:74-81.

[2]馮奎.中國(guó)新城新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2015,（4）:1-10.

[3]馮奎.中國(guó)新城新區(qū)現(xiàn)狀與創(chuàng)新發(fā)展重點(diǎn)[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2016,（6）:15-25.

[4]方創(chuàng)琳,王少劍,王洋.中國(guó)低碳生態(tài)新城新區(qū)：現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].地理研究,2016,（9）:1601-1614.

[5]顧朝林.基于地方分權(quán)的城市治理模式研究——以新城新區(qū)為例[J].城市發(fā)展研究,2017,（2）:70-78.

[6]寧佳,劉紀(jì)遠(yuǎn),邵全琴,樊江文.中國(guó)西部地區(qū)環(huán)境承載力多情景模擬分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2014,（11）:136-146.

[7]賀旭波,陶福平,陶虹,丁佳,李輝.關(guān)中平原地下水水位變化規(guī)律與影響因素分析[J].地下水,2015,（3）:52-54.

[8]張茂省,董英,張新社,劉潔,曾慶銘.地面沉降預(yù)測(cè)及其風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策——以大西安西咸新區(qū)為例[J].中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害與防治學(xué)報(bào),2013,（4）:115-118、126.

[9]陶虹,丁佳.關(guān)中城市群開(kāi)采地下水有關(guān)環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題及其防治對(duì)策建議[J].地質(zhì)論評(píng),2014,（1）:231-235.

[10]王霞,王巖紅,蘇林,郭兵,王少偉.國(guó)家高新區(qū)產(chǎn)城融合度指標(biāo)體系的構(gòu)建及評(píng)價(jià)——基于因子分析及熵值法[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理,2014,（7）:79-88.

[11]姚蓮芳.新城新區(qū)產(chǎn)城融合體制機(jī)制改革與創(chuàng)新的思考[J].改革與戰(zhàn)略,2016,（7）:46-50.