公共財(cái)政視角下教育支出問題研究
——以安徽省為例

張婷婷

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 問題提出

隨著安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不斷提升，教育的作用日漸凸顯。各地區(qū)重視教育的發(fā)展，其中最重要的表現(xiàn)就是政府不斷增加教育支出，無論是從絕對(duì)數(shù)還是相對(duì)數(shù)上看，均是如此。但是，在教育支出發(fā)展的過程中有好的一面，也有不足的一面。由于安徽省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待提升，公共財(cái)政教育支出總量仍然并不十分樂觀，且由于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，教育支出城鄉(xiāng)也較大。本文將通過對(duì)近十年安徽省財(cái)政教育支出的總量和結(jié)構(gòu)的分析，找出教育支出存在的問題，并根據(jù)問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 教育支出總量的描述性分析

教育支出是指財(cái)政部門以及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的各種教育支出，本文教育支出的范疇主要指政府的財(cái)政性撥款。在我國，財(cái)政教育支出是教育支出。

總量分析指標(biāo)有絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)，絕對(duì)指標(biāo)主要是衡量教育支出總量的增長情況，而相對(duì)指標(biāo)主要是教育支出占財(cái)政支出的比重、教育支出占國民生產(chǎn)總值(GDP)的比重和生均教育經(jīng)費(fèi)。

表1 安徽省2007-2016年預(yù)算內(nèi)教育支出水平

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2007—2016年《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理得。

從絕對(duì)指標(biāo)來看，2007年開始，安徽省教育支出總量有了很大的提高，從2007年的2129665萬元到2016年的9108725萬元，十年間教育支出總量增長了大約4倍。其中2010年和2011年都有著一個(gè)較快的增長。但是該數(shù)據(jù)并沒有考慮到物價(jià)水平等因素，因此在實(shí)際情況下，扣除掉一系列其它因素之后，安徽省教育支出的總量可能并沒有表中數(shù)據(jù)顯示的水平。但是，總體上可得出安徽省教育支出在總量上呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢(shì)。

從相對(duì)指標(biāo)來看，教育支出占財(cái)政支出的比重一直在15%至17.5%之間波動(dòng)，并沒有呈現(xiàn)出明顯的上升或下降的趨勢(shì)。教育支出占GDP的比重有一個(gè)上升的趨勢(shì)，并在2012年一度達(dá)到4%，但是隨后又出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，總體來說，基本穩(wěn)定在3.8%左右的水平。

表2 安徽省2010-2016年預(yù)算內(nèi)生均費(fèi)用情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2010—2016年《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理得出。

從表2可以看出，近五年的生均教育經(jīng)費(fèi)總體呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢(shì)，由于教育經(jīng)費(fèi)的總量一直處于上升的趨勢(shì)，而在校學(xué)生的數(shù)量年年下降，因此，生均教育經(jīng)費(fèi)必然在總體上出現(xiàn)上升的趨勢(shì)。2010年到2014年這五年間生均教育費(fèi)用增長了二倍多，由2010年的3386元增長到2016年的8288元。

2.2 安徽省城鄉(xiāng)義務(wù)教育支出情況分析

以上具體分析了安徽省近十年預(yù)算內(nèi)教育支出的總量水平，大致反映出安徽省教育支出的總體水平，但是內(nèi)部結(jié)構(gòu)如何，特別是有沒有出現(xiàn)城鄉(xiāng)之間差距過大的問題。由于高等教育和中等教育中的高中階段教育主要集中在城市，因此本文主要側(cè)重于分析城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的情況。義務(wù)教育是我國教育體系中十分重要的環(huán)節(jié)，接受義務(wù)教育具有強(qiáng)制性，但是在實(shí)際發(fā)展過程中，各個(gè)地區(qū)的發(fā)展義務(wù)教育的資金投入存在著一定的差距。義務(wù)教育的不均衡發(fā)展嚴(yán)重制約著社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，這樣反過來是不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表3 安徽省城市和農(nóng)村預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2005—2014年《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理得出。

從表3可以看出：2005到2011年這7年間，安徽省的教育支出總量在城市和鄉(xiāng)村都有很大的提高，城市由2005年生均費(fèi)用5660元提高到2011年的8248元，同樣農(nóng)村也由2005年的1170元提高到2011年的5034元；城鄉(xiāng)之間雖然一直有差距，但是差距在不斷縮小，農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)有逐年提高的趨勢(shì)，但是不可否認(rèn)城鄉(xiāng)之間依然有著一定的差距；鄉(xiāng)村的教育經(jīng)費(fèi)的增速是快于城市的，2005年到2011年6年間，城市的預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)增長了2600多元，沒有一倍的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄉(xiāng)村這6年來將近5倍的增速。在2011年到2014年間，鄉(xiāng)村的增長速度也快于城市。

3 安徽省預(yù)算內(nèi)教育支出存在問題的對(duì)策建議

從上述分析中可以看出，在當(dāng)前國家推行的教育政策和教育目標(biāo)的背景下，在總體水平不斷提高的情況下，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距依然存在，這不僅會(huì)造成政府教育支出的效率損失，還會(huì)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。如果在未來一段時(shí)間里這些問題得不到解決，將會(huì)造成城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)、教育水平不均衡的進(jìn)一步惡化。據(jù)此，本文提出的對(duì)策建議有以下幾點(diǎn)。

3.1 拓寬教育經(jīng)費(fèi)來源，建立多元化的籌資機(jī)制

前文數(shù)據(jù)分析中已經(jīng)提出安徽省教育支出占生產(chǎn)總值的比重較低，有一定的提升空間，但是教育支出占生產(chǎn)總值的比重受制于財(cái)政收入占生產(chǎn)總值的比重，而要想提高財(cái)政收入很不容易，是一個(gè)緩慢的過程。因此，應(yīng)該多途徑籌集教育經(jīng)費(fèi)。尤其是高等教育可以吸納社會(huì)資金，通過發(fā)行教育彩票和教育公債的形式。教育支出不同于其他很多財(cái)政支出，它是一項(xiàng)可以產(chǎn)生收益的投資，當(dāng)前利用各種形式募集社會(huì)閑置資金，未來可以通過某種形式予以補(bǔ)償。

3.2 健全義務(wù)教育的財(cái)政分權(quán)制度

實(shí)行分稅制改革以來，財(cái)權(quán)往上集中，而事權(quán)卻層層下放，導(dǎo)致如今出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的局面。目前財(cái)政分權(quán)體制改革的重點(diǎn)應(yīng)該是進(jìn)一步合理劃分終于和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加大中央對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付制度，建立農(nóng)村義務(wù)教育“以省為主”的財(cái)政分權(quán)體制。

3.3 完善教育支出的轉(zhuǎn)移支付制度

由于我國存在財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的局面，轉(zhuǎn)移支付制度顯得尤為重要。轉(zhuǎn)移支付制度是指各級(jí)政府之間為解決財(cái)政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動(dòng)，它通常是無償性的支付。教育轉(zhuǎn)移支付一般可以分為兩類：一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付是指建立的一種常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是針對(duì)義務(wù)教育的。

一般轉(zhuǎn)移支付通常是獨(dú)立于義務(wù)教育的，建立起一套轉(zhuǎn)移支付資金的籌集、分配、監(jiān)督機(jī)制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是建立以縣級(jí)義務(wù)教育為主的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)出現(xiàn)收支缺口的縣，根據(jù)所在省份的財(cái)力狀況，確定轉(zhuǎn)移支付的大小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該也有自己的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，例如有具體制定針對(duì)小學(xué)和初中具體的支付方案。

3.4 完善有關(guān)教育的法律法規(guī)

目前我國有關(guān)教育的法律法規(guī)多以條例和規(guī)范的形式出現(xiàn)，權(quán)威性不高，且過于籠統(tǒng)。所以應(yīng)該細(xì)化教育法，對(duì)資金的籌集、管理、分配和監(jiān)督有具體的規(guī)定，這樣就會(huì)有法可依，減少執(zhí)行過程中的效率損失；其次對(duì)不同階段的教育也應(yīng)該有層次較高的法律來予以規(guī)范。

法律法規(guī)中較為重要的一環(huán)是建立健全監(jiān)督機(jī)制，即確保教育資金使用到位，減少使用過程中的挪用和貪污。

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