基于PPP模式在廉租房建設(shè)中的應(yīng)用研究
——以蚌埠市為例

汪玲麗 王思賢 李文雅 溫渴星

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233000；2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

1 引言

廉租房作為我國(guó)保障性住房的重要組成部分，對(duì)解決最低收入家庭住房問(wèn)題具有重大意義。由于具有很強(qiáng)的公益性和福利性，很難依靠市場(chǎng)自行提供，主要由政府財(cái)政撥款供給，面臨著融資渠道單一、資金不足、管理效率低下等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了廉租房在我國(guó)的發(fā)展。如何解決政府資金短缺問(wèn)題，提高廉租房建設(shè)質(zhì)量和管理效率成為當(dāng)前各地政府重要研究事項(xiàng)之一，引入國(guó)際上流行的PPP模式，將有助于解決這一困境。

2 PPP模式的內(nèi)涵及組織運(yùn)作

PPP(Public-Private-Partneraship)模式，又稱(chēng)公私合營(yíng)模式，指政府與私人企業(yè)之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是提供某種公共物品和服務(wù)，以協(xié)議為基礎(chǔ)形成的一種合作關(guān)系。在該模式下，參與方以“雙贏”或“多贏”為合作理念，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，預(yù)期可達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。其組織運(yùn)作可由圖1表示。

圖1 PPP模式組織運(yùn)作圖

首先，政府根據(jù)需求提出一項(xiàng)公共項(xiàng)目，并進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，選擇合適的私人部門(mén)進(jìn)行合作，隨后與私人部門(mén)共同組建特殊項(xiàng)目公司，由特殊目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)等工作，特殊項(xiàng)目公司在雙方約定的特許期內(nèi)運(yùn)營(yíng)公共項(xiàng)目，獲取收益，待特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)或產(chǎn)權(quán)移交政府，由政府進(jìn)行后續(xù)的運(yùn)營(yíng)。

3 蚌埠市廉租房建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 蚌埠市廉租房建設(shè)取得的成效

2008年，蚌埠市第一個(gè)廉租房項(xiàng)目陶店新村建成，共計(jì)投資8069萬(wàn)元，之后又陸續(xù)開(kāi)展了喜迎門(mén)、張公山等30多個(gè)廉租房建設(shè)項(xiàng)目，截至2016年底，蚌埠市累積開(kāi)工建設(shè)24600多套廉租房，為1.6萬(wàn)戶困難家庭提供了住房補(bǔ)貼，解決了部分低收入人群的住房問(wèn)題，使這些低收入家庭真正實(shí)現(xiàn)了“住有所居”。

3.2 蚌埠市廉租房建設(shè)存在的問(wèn)題

(1)融資渠道單一，資金不足。

根據(jù)《蚌埠市廉租住房保障資金管理辦法》，蚌埠市廉租房資金可來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算、住房公積金增值收益、土地出讓金凈收益、中央和省級(jí)補(bǔ)助以及社會(huì)捐贈(zèng)等，但在實(shí)際生活中還是主要依靠政府財(cái)政預(yù)算，相比于現(xiàn)代金融市場(chǎng)上多元化的融資渠道，顯得尤為單一，加之實(shí)行營(yíng)改增后，蚌埠市財(cái)政收入明顯降低，可用于廉租房建設(shè)的資金進(jìn)一步減少，資金不足成為制約蚌埠市廉租房發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

(2)保障對(duì)象不明確，覆蓋率偏低。

我國(guó)廉租房保障對(duì)象為最低收入家庭，但在實(shí)際生活中，沒(méi)有特別科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)可以用于判定到底哪一個(gè)家庭屬于最低收入家庭，從而造成廉租房保障對(duì)象不明確。當(dāng)前蚌埠市廉租房申請(qǐng)人必須具備民政部門(mén)核發(fā)的城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證，也就是說(shuō)蚌埠市廉租房申請(qǐng)人僅限于城市低保戶，這就縮小了廉租房保障對(duì)象的范圍，在一定程度上造成蚌埠市廉租房覆蓋率偏低。

(3)社會(huì)資本參與積極性低。

廉租房作為我國(guó)保障性住房之一，具有很強(qiáng)福利性和公益性，面向?qū)ο鬄樽畹褪杖爰彝?，收取租金低，然而開(kāi)發(fā)耗資大，項(xiàng)目回收周期長(zhǎng)，因此經(jīng)濟(jì)效益較低，這對(duì)于追求利益最大化的私人企業(yè)來(lái)說(shuō)，并不具有投資吸引力。并且投資者退出廉租房建設(shè)項(xiàng)目的機(jī)制還不夠完善，目前蚌埠市僅采取政府回購(gòu)這一種方式，增加了私人開(kāi)發(fā)商投資廉租房建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，這些都極大地降低了社會(huì)資本參與廉租房建設(shè)領(lǐng)域的積極性。

3.3 蚌埠市廉租房建設(shè)資金需求分析

依據(jù)蚌埠市“十三五”總規(guī)劃和各城鎮(zhèn)規(guī)劃，2020年底蚌埠市常住人口總規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)179.5萬(wàn)。按照中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒采用的城鎮(zhèn)居民收入分組方法計(jì)算，最低收入人口約占常住人口10%左右，到2020年底蚌埠市最低收入人口約為17.95萬(wàn)，假設(shè)每個(gè)家庭有三個(gè)人口，則最低收入家庭約為5.98萬(wàn)戶，以50平方米每戶的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，則到2020年底廉租房需求規(guī)模約為299萬(wàn)平方米，目前蚌埠市已建成廉租房規(guī)模約143萬(wàn)平方米，還需新建規(guī)模為156萬(wàn)平方米，以2016年平均造價(jià)1795元每平方米計(jì)算，共需投入資金280020萬(wàn)元，如此龐大的資金需求對(duì)蚌埠市廉租房的未來(lái)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，引入新的融資模式迫在眉睫。

4 PPP模式應(yīng)用于蚌埠市廉租房建設(shè)的必要性及可行性

4.1 PPP模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)的必要性

(1)緩解財(cái)政壓力。

根據(jù)對(duì)蚌埠市廉租房建設(shè)資金需求的測(cè)算，發(fā)現(xiàn)蚌埠市廉租房建設(shè)仍面臨著巨大的資金需求，單靠政府財(cái)政支出難以解決資金問(wèn)題，采用PPP模式可以有效引入民間資本，拓寬廉租房建設(shè)的融資渠道，在很大程度上緩解地方政府的財(cái)政壓力。

(2)提高建設(shè)質(zhì)量和管理效率。

由于政府并不是房屋建設(shè)的專(zhuān)業(yè)者，在廉租房建設(shè)中如果僅僅由政府全權(quán)參與，建設(shè)質(zhì)量不合格和管理效率低下等弊端將會(huì)日漸暴露，從而造成大量的資源浪費(fèi)，而私人企業(yè)作為專(zhuān)業(yè)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，擁有先進(jìn)成熟的房屋規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)技術(shù)。在廉租房建設(shè)中引入PPP模式，讓政府重點(diǎn)做好政策引導(dǎo)、整體把控、項(xiàng)目監(jiān)督等工作，私人企業(yè)則負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)、融資建設(shè)、日常管理等工作，可以充分發(fā)揮政府和私人企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，有效降低建設(shè)成本，提高廉租房建設(shè)的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。

(3)助力房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控。

在廉租房建設(shè)中引入PPP模式，不僅可以解決廉租房建設(shè)中出現(xiàn)資金短缺問(wèn)題，還會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控起到積極的作用。一是政府與私人企業(yè)進(jìn)行合作，從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)擠壓的商品房作為廉租房房源，有助于去庫(kù)存；二是廉租房對(duì)土地的需求可以在一定程度上擠壓商品房的土地供應(yīng)，從而抑制商品房建設(shè)規(guī)模較快的增長(zhǎng)速度；三是將民間資本引入廉租房建設(shè)，可以分流部分投資資金，降低房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度投機(jī)行為，減少房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫。

4.2 PPP模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)的可行性

(1)充足的民間資本。

近年來(lái)蚌埠市年末住戶存款余額一直呈逐年增加的趨勢(shì)，2012年至2016年年末增長(zhǎng)速度一直保持在7.9%以上，為蚌埠市積累了充足的民間資本，而充足的民間資本又為在廉租房建設(shè)中引入PPP模式提供了強(qiáng)有力的資金支持。2016年末蚌埠市金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額達(dá)1855.14億元，比年初增加238.6億元，增長(zhǎng)14.8%，其中住戶存款余額為867.32億元,比上年末增長(zhǎng)7.9%。

(2)相對(duì)穩(wěn)定的收益。

私人企業(yè)是以營(yíng)利為目的的組織，廉租房建設(shè)中引入PPP模式能否運(yùn)行關(guān)鍵在于私人企業(yè)是否有利可圖，而事實(shí)證明廉租房項(xiàng)目在一定條件下是可以給私人企業(yè)帶來(lái)回報(bào)的。雖然廉租房項(xiàng)目回收期長(zhǎng)，收益低，但是政府一般給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，如稅收減免、利率補(bǔ)貼等，以彌補(bǔ)私人企業(yè)較低的利潤(rùn)，使得私人企業(yè)能夠相對(duì)穩(wěn)定的收益，加之擁有政府的信譽(yù)擔(dān)保，相比與其它投資項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)更低。

(3)良好的運(yùn)作基礎(chǔ)。

PPP模式最早起源于英國(guó)，20世紀(jì)90年代末，我國(guó)首次采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨后PPP模式便被廣泛應(yīng)用于我國(guó)公共項(xiàng)目，上海、重慶、沈陽(yáng)、昆明先后在保障性住房領(lǐng)域引入PPP模式，并取得了顯著的成效，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，為在蚌埠市廉租房建設(shè)中引入PPP模式提供了良好的運(yùn)作基礎(chǔ)。

5 蚌埠市廉租房建設(shè)中引入PPP模式的方案設(shè)計(jì)

基于PPP模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)的必要性和可行性，結(jié)合蚌埠市廉租房發(fā)展現(xiàn)狀，提出在廉租房建設(shè)中引入PPP模式的三種方案。

5.1 政府與私人企業(yè)共同出資新建廉租房

蚌埠市廉租房需求較大，可采取由政府和私人企業(yè)共同出資新建的模式。具體方案為雙方簽訂合同，由政府主導(dǎo)，私人企業(yè)積極參與，按一定的比例進(jìn)行投資，新建項(xiàng)目完成后，基于廉租房產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，提出兩種運(yùn)作方案。第一種是產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府根據(jù)廉租房后續(xù)運(yùn)營(yíng)情況給予私人企業(yè)應(yīng)有的收益，第二種是產(chǎn)權(quán)暫時(shí)歸私人企業(yè)所有，由私人企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，獲取收益，運(yùn)營(yíng)期滿后，將所有權(quán)轉(zhuǎn)交政府。

5.2 政府部門(mén)向私人企業(yè)購(gòu)買(mǎi)積壓的商品房并進(jìn)行改建

截至2017年9月，蚌埠市庫(kù)存房面積約478萬(wàn)m2，可供銷(xiāo)售的商品房達(dá)45371套，而存銷(xiāo)比僅為8.7，造成了大量的商品房積壓。鑒于此，政府可以以低于市場(chǎng)水平的價(jià)格向私人企業(yè)購(gòu)買(mǎi)積壓的商品房，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)改建為廉租房。利用這種合作方式，不僅解決了廉租房建設(shè)問(wèn)題，還在一定程度上解決了蚌埠市房地產(chǎn)積壓?jiǎn)栴}。

5.3 將已建成的廉租房交由私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)

政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議，將已建成的廉租房交由私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)，私人企業(yè)向政府一次性支付預(yù)期收益，在協(xié)議約定的期間負(fù)責(zé)廉租房的出租、維修、物業(yè)管理，以此回收成本、賺取利潤(rùn)，運(yùn)營(yíng)期滿后，將廉租房移交政府管理，如較為典型是TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式。由于私人企業(yè)比政府在物業(yè)管理方面更加專(zhuān)業(yè)，通過(guò)這種方式可以提高廉租房運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的管理效率。

6 引入PPP模式進(jìn)行廉租房建設(shè)的建議

6.1 建立合理的分險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

廉租房建設(shè)中存在著諸如土地風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等眾多因素，引入PPP模式進(jìn)行融資能否成功很大程度上取決于分險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是否合理。一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制能夠有效降低各參與主體的風(fēng)險(xiǎn)，增加私人部門(mén)投資廉租房項(xiàng)目的吸引力。因此政府與私人企業(yè)進(jìn)行合作時(shí)，雙方應(yīng)注重進(jìn)行合理的分險(xiǎn)分擔(dān)。例如由政府承擔(dān)土地風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等，私人企業(yè)承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，通過(guò)將不同分險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的參與主體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

6.2 創(chuàng)新科學(xué)有效的激勵(lì)措施

在廉租房建設(shè)采取適當(dāng)?shù)募?lì)措施有助于帶動(dòng)民間資本參與廉租房建設(shè)的積極性，提高融資效率，因此政府部門(mén)可以借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新科學(xué)有效的激勵(lì)措施，如針對(duì)廉租房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)涉及的稅費(fèi)出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，從而降低私人企業(yè)的投資成本，或在向參與廉租房建設(shè)的私人企業(yè)提供貸款時(shí)，給予部分利率優(yōu)惠，減輕投資主體的利息負(fù)擔(dān)等。

6.3 成立專(zhuān)門(mén)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

引入PPP模式進(jìn)行廉租房建設(shè)，投資體量大，利益訴求主體多元，各參與主體間的關(guān)系復(fù)雜，由政府或各參與主體管理通常會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，如尋租行為、多頭管理現(xiàn)象，因此可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織、管理以及協(xié)調(diào)。這不僅能夠有效規(guī)范政府的管理行為，防止建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的尋租行為，也有助于減少多頭管理的現(xiàn)象，提升廉租房建設(shè)的效率，其次專(zhuān)門(mén)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)往往能夠站在公立的角度協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，更加公正透明，有助于項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

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