天保工程建設(shè)取得的成效及管理模式初探

張斌

摘 要：生態(tài)環(huán)境資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在維護(hù)人類生存和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中有著不可替代的作用，保護(hù)森林資源就是保護(hù)人類的生命線。自1998年天保工程實(shí)施以來，各級(jí)政府高度重視，但由于貴州屬于南方重點(diǎn)集體林區(qū)，林業(yè)是林農(nóng)的主要經(jīng)濟(jì)來源，生態(tài)建設(shè)需求和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入矛盾日漸突出，如何科學(xué)合理地解決保護(hù)和利用的矛盾，直接關(guān)系到天保工程實(shí)施的成敗，森林資源的保護(hù)和利用矛盾，成為目前天保工程建設(shè)中亟待研究和解決的問題。結(jié)合天保工程實(shí)施以來的工作實(shí)踐，對天保工程建設(shè)取得的成效及管理模式提出以下幾點(diǎn)建議和意見。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè)；管理模式

一、天保工程建設(shè)取得的成效和現(xiàn)行的管理模式

1.天保工程建設(shè)取得的成效

（1）天保工程區(qū)內(nèi)，林業(yè)經(jīng)營方式由以生產(chǎn)木材為主向保護(hù)和發(fā)展生態(tài)為主轉(zhuǎn)變，森林資源恢復(fù)和增長速度加快。

（2）通過實(shí)施天保工程林業(yè)經(jīng)營方向開始實(shí)行戰(zhàn)略性調(diào)整，森林恢復(fù)和增長加快，生態(tài)建設(shè)正提升到了一個(gè)前所未有的突出位置，生態(tài)優(yōu)先，三大效益兼顧的林業(yè)經(jīng)營思想正成為全社會(huì)的共識(shí)。

（3）林區(qū)經(jīng)營由“獨(dú)木支撐”向調(diào)整結(jié)構(gòu)，多種經(jīng)營轉(zhuǎn)變，部分區(qū)域呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。隨著以木材生產(chǎn)為主的經(jīng)營格局的轉(zhuǎn)變，許多地方充分利用林區(qū)豐富的自然資源，積極發(fā)展非林非木產(chǎn)業(yè)，多輪驅(qū)動(dòng)、多業(yè)并舉，實(shí)行綜合開發(fā)利用，大力培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，新的生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系下在逐步形成。

（4）植被建設(shè)由單純的造林向造管并舉轉(zhuǎn)變，植樹造林速度明顯加快，無論是數(shù)量和質(zhì)量都超過了歷史最高水平。

2.天保工程現(xiàn)行管理模式

（1）部分地區(qū)雖然組建了護(hù)林組織，選拔招聘護(hù)林員，但護(hù)林員大多是村組干部，雖然村組干部有能力，但村委工作繁忙，造成既沒護(hù)好林，也沒管好村。

（2）部分地區(qū)把天保工程資金劃撥到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實(shí)施，造成許多地段重復(fù)投資或兩不管現(xiàn)象。

（3）部分地區(qū)打破林木所有權(quán)，集中管理，形成有林的林農(nóng)沒有責(zé)任心管理，管理的人因?yàn)椴皇亲约旱牧帜径?zé)任心不強(qiáng)導(dǎo)致偷砍盜伐、亂砍濫伐、森林火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。

二、天保工程建設(shè)在實(shí)施中遇到的困難和問題

1.集體林和私營林保護(hù)與利用的矛盾突出。1998年天保工程區(qū)實(shí)施以來，減少了林木所有者和經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收入。雖然國家每年投入大量資金，但現(xiàn)有管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與林木采伐銷售價(jià)格差距較大，尤其是私營林業(yè)主難以接受。

2.不同的生態(tài)區(qū)位于不同的經(jīng)營主體在管理上統(tǒng)一模式。目前不同生態(tài)區(qū)位于不同經(jīng)營主體的保護(hù)模式均實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一質(zhì)量，統(tǒng)一目標(biāo)，造成林木所有者和經(jīng)營者責(zé)、權(quán)、利分擔(dān)不合理。如造林大戶沒有被聘為護(hù)林員，護(hù)林員簽訂的目標(biāo)責(zé)任制基本一樣。在具體管護(hù)過程中，由于管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，只能采取加大管護(hù)面積，以確保護(hù)林員工資收入水平。但人均管護(hù)面積不能超過3000畝，若加大管護(hù)面積，必然影響管護(hù)工作不到位。由于不同的生態(tài)區(qū)位，不同的經(jīng)營主體如何采取分類經(jīng)營、分類實(shí)施尚未有新的政策，必然造成生態(tài)公益林建設(shè)中輕、重、緩、急不明確。

3.管理任務(wù)大，造成監(jiān)督單位監(jiān)管不夠到位。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站作為最基層林業(yè)管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著轄區(qū)生態(tài)建設(shè)，資源消長變化監(jiān)測，開展林業(yè)建設(shè)服務(wù)，選護(hù)林人員，管理護(hù)林隊(duì)伍，森林防火、病蟲害防治，林業(yè)行政案件的查處、森林管護(hù)質(zhì)量的檢查驗(yàn)收等任務(wù)。由于天保工程的實(shí)施，致使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的工作量倍增，雖然每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站人員都超編，但由于技術(shù)人員少，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）能實(shí)際開展業(yè)務(wù)工作的每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不過1-2人，并且業(yè)務(wù)能力較低，無力承擔(dān)天保工程建設(shè)的監(jiān)督管理工作。

三、天保工作建設(shè)的建議和意見

1.建立與天保工程相適應(yīng)的管理模式

在森林分類的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類經(jīng)營，分類管理并建立與其機(jī)制相適應(yīng)的經(jīng)營方式和管理模式，以達(dá)到科學(xué)合理保護(hù)好現(xiàn)有的森林資源，逐步提高森林生態(tài)功能。

（1）按不同的生態(tài)區(qū)位，不同的經(jīng)營主體實(shí)施分類經(jīng)營、分類實(shí)施的管理模式。

①禁伐區(qū)是指生態(tài)地位極端重要、脆弱的林地，采伐后難以更新，森林經(jīng)營管理為全封閉模式，禁止一切采伐活動(dòng)。

②限伐區(qū)是指生態(tài)公益中除禁伐區(qū)之外的天然林，按非生產(chǎn)性管理模式，嚴(yán)格控制采伐方式和采伐強(qiáng)度。

③商品林經(jīng)營區(qū)：指生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)內(nèi)的人工林按生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧施策。

（2）按不同權(quán)屬確定天保工程管理模式。

①集體所有制天保工程建設(shè)，以村為單位，根據(jù)森林資源的分布情況，交通條件，管護(hù)難易采取劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，確定管護(hù)面積、報(bào)酬，公開競專職護(hù)林員進(jìn)行管護(hù)。

②國有林場天保工程建設(shè)由林場指派護(hù)林員統(tǒng)一進(jìn)行管護(hù)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)撥付給國有林場。

③面積分散的集體天保工程建設(shè)由村委會(huì)聘請兼職護(hù)林員簽訂責(zé)任狀進(jìn)行管護(hù)。

④個(gè)體私營所有的天保工程建設(shè)，直接由林權(quán)所有者在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的監(jiān)督下進(jìn)行管護(hù)。

（3）按承包的方式經(jīng)營確定責(zé)、權(quán)、利的管護(hù)模式。

①集體所有制的天保工程建設(shè)以行政村為單位劃分責(zé)任區(qū)，在明確責(zé)、權(quán)、利的前提下，按目標(biāo)管理要求公開選拔護(hù)林員，簽訂管護(hù)責(zé)任狀。

②國有林場天保工程建設(shè)組織專職護(hù)林員，按管護(hù)成效與工資掛鉤進(jìn)行管護(hù)。

2.建立與天保工程相適應(yīng)的管理體制

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視：天保工程是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、建設(shè)規(guī)模大涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作協(xié)調(diào)復(fù)雜的工作，必須依靠強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定目標(biāo)管理，層層簽訂責(zé)任狀，分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，各司其職，各盡其責(zé)，確保天保工程建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的完成。

（2）制定和完善各種規(guī)章制度：規(guī)范化管理是工程實(shí)施的必然要求，各地結(jié)合自身實(shí)際，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，由宏觀的原則規(guī)定逐步向具體細(xì)化完善，切實(shí)做到有法可依，按章辦事，按規(guī)程運(yùn)作，使天保工程建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化。

（3）探索、建立有效的利益新機(jī)制：要推進(jìn)天保工程的順利實(shí)施，必然要有一套有效的機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃，落實(shí)政策，強(qiáng)化管理，配套服務(wù)，全面推行天保工程建設(shè)責(zé)任制，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，使森林資源保護(hù)進(jìn)一步加強(qiáng)。

（4）強(qiáng)化科技支撐，提高森林生態(tài)防護(hù)功能，天保工程建設(shè)是一項(xiàng)難度較大的生態(tài)工程，必須緊緊依靠科技進(jìn)步，加大鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的管理，加速林業(yè)職工的技術(shù)培訓(xùn)，建立示范基地，及時(shí)推廣適用技術(shù)和科技成果，促進(jìn)天保工程向集約經(jīng)營科學(xué)管理的高起點(diǎn)、高成效、高水平發(fā)展。