民生與民生審計(jì)
——基于審計(jì)署2010～2015年民生審計(jì)公告

徐向真（副教授），段曼曼

一、前言

為政之道，民生為本。我們黨和政府歷來高度重視民生問題，致力于民生的改善。民生問題無小事，百姓冷暖掛心頭，我國國家領(lǐng)導(dǎo)人一直把民生作為社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)，為人民的幸福安康殫精竭慮。同時(shí)，隨著社會(huì)主義精神文明建設(shè)，人們的文化水平、維權(quán)意識(shí)都在逐漸提高，他們對(duì)社會(huì)和管理當(dāng)局的要求也越來越高，不僅擁護(hù)政府制定更多保障和改善民生的政策，而且更加關(guān)注這些惠民政策的執(zhí)行情況和公共資金的管理使用情況，希望政府加大民生審計(jì)力度并且將審計(jì)過程和結(jié)果向社會(huì)公開。

然而，我國在民生建設(shè)上還存在諸多問題，比如基本公共服務(wù)供給不均、社會(huì)保障體系不完善、義務(wù)教育實(shí)施力度仍需加大、城鄉(xiāng)差距較大等，難以滿足公眾的預(yù)期。從審計(jì)結(jié)果公告來看，許多地方政府及其相關(guān)部門在民生政策貫徹落實(shí)和民生資金管理使用上存在著嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，這些問題在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，民生與民生審計(jì)已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

近年來，國家審計(jì)機(jī)關(guān)為了維護(hù)人民群眾的根本利益，加大對(duì)民生項(xiàng)目的審計(jì)力度，不斷糾正各職能部門在民生資金運(yùn)用過程中的違法違規(guī)行為，有效促進(jìn)了各項(xiàng)民生資金的規(guī)范運(yùn)行和各項(xiàng)惠民政策的貫徹落實(shí)。

二、文獻(xiàn)綜述

從政府審計(jì)的發(fā)展過程來看，民生審計(jì)是政府績效審計(jì)的一種新類型。目前，許多國家的政府審計(jì)相繼完成了從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)向現(xiàn)代績效審計(jì)的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變的促成因素是新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management，簡稱NPM）的興起和廣泛傳播。20世紀(jì)80年代后期和90年代初期，這場聲勢浩大的公共管理改革浪潮迅速席卷發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，它倡導(dǎo)將商業(yè)管理理論及其方式方法應(yīng)用于公共部門管理，引入市場競爭機(jī)制，提高政府治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，追求“3E”（Economics、Efficiency、Effectiveness，經(jīng)濟(jì)、效率、效果）的績效審計(jì)日益成為政府審計(jì)的發(fā)展重點(diǎn)。

Pollitt（2003）通過對(duì)英國、法國、瑞典、荷蘭和芬蘭的績效審計(jì)案例長達(dá)三年的研究發(fā)現(xiàn)，公共管理改革和績效審計(jì)兩者會(huì)相互影響。Ringa Raudla（2015）以東歐波羅的海三國之一的愛沙尼亞共和國為例，分析了績效審計(jì)對(duì)公共部門組織的影響。Obal Usang Edet Usang和Basariah Salim（2016）通過問卷調(diào)查和實(shí)證分析的方法，得出了內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的各個(gè)維度影響尼日利亞地方政府績效的結(jié)論。其中，內(nèi)部審計(jì)能力、培訓(xùn)與發(fā)展、組織上的獨(dú)立性和管理支持內(nèi)部審計(jì)與政府績效顯著正相關(guān)，內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量雖然對(duì)政府績效有積極影響，但是兩者不存在顯著相關(guān)性。此外，管理支持內(nèi)部審計(jì)對(duì)地方政府績效有著更大的影響，因此，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)將有助于彌補(bǔ)地方政府目前所存在的一些道德缺陷。

目前，關(guān)注公民權(quán)利、維護(hù)公民權(quán)益已經(jīng)成為西方國家最高審計(jì)機(jī)構(gòu)工作的重要導(dǎo)向。英國審計(jì)署一直將政府績效審計(jì)作為國家審計(jì)的重點(diǎn)，多年來持續(xù)關(guān)注政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，通過對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的審查和評(píng)價(jià)來維護(hù)公眾的利益；美國政府績效審計(jì)逐漸向現(xiàn)代化邁進(jìn)，越來越關(guān)注受托責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)治理、社會(huì)公平和審計(jì)的公民回應(yīng)性問題；愛爾蘭審計(jì)署在以公民為導(dǎo)向?qū)嵤徲?jì)的過程中，從公民角度制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選擇有關(guān)服務(wù)公民的審計(jì)事項(xiàng)，通過大眾調(diào)查獲取審計(jì)證據(jù)，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開。

在我國，民生是一個(gè)歷史范疇的概念，在不同的時(shí)期、不同的社會(huì)背景下，有著不同的涵義?！懊裆边@一詞語最早出現(xiàn)在左丘明的《左傳·宣公十二年》里，書里提到“民生在勤，勤則不匱”，就是說老百姓生活的根基在于勤勞（勞作），勤勞（勞作）才不會(huì)匱乏，所以這里的“民生”還不是具有現(xiàn)代意義的民生?！掇o?！分袑?duì)于“民生”的解釋是人民的生計(jì)。根據(jù)馬斯諾原理，由于生產(chǎn)力水平低下，人們的基本生存條件都會(huì)受到威脅，此時(shí)人們首先追求的是生理層次上的滿足，因此古代的民生涵義往往局限于生計(jì)方面。到了近代社會(huì)，人民的基本生存條件得到保障，人們的主體意識(shí)也逐漸覺醒，開始尋求政治意義上的獨(dú)立自主。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民生內(nèi)涵已經(jīng)從基本的物質(zhì)生活、政治生活拓展到包含精神文化、社會(huì)生活、生態(tài)文化等多方面內(nèi)容的一個(gè)多樣化、多層面的有序生活系統(tǒng)。從廣義的角度看，民生涵蓋內(nèi)容十分廣泛，包括與民眾直接或間接相關(guān)的所有事務(wù)，與具體政策層面上的民生問題難以吻合。因此，我們一般使用狹義上的民生概念，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、就業(yè)和再就業(yè)、收入分配、新農(nóng)村建設(shè)等方面內(nèi)容。

吳學(xué)民（2010）曾對(duì)民生審計(jì)的基本內(nèi)涵進(jìn)行過探討，他認(rèn)為政府審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施的、監(jiān)督和評(píng)價(jià)民生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的工作就是民生審計(jì)，審計(jì)對(duì)象既包括各級(jí)政府、部門、用款單位，也包括公共服務(wù)活動(dòng)、資金及項(xiàng)目。馬睿（2009）、劉雷（2012）從公共財(cái)政的角度剖析了民生審計(jì)產(chǎn)生的原因。孫偉龍（2015）從現(xiàn)代績效審計(jì)理念的角度思考，認(rèn)為民生審計(jì)是一種以監(jiān)督政府履行公共受托責(zé)任，向政府及社會(huì)公眾報(bào)告或公告審計(jì)結(jié)果，保障及改善民生為目標(biāo)的政府績效審計(jì)。尉詠梅（2015）則從國家治理的角度出發(fā)，認(rèn)為民生審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)民生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的一種國家審計(jì)?，F(xiàn)有研究大多從某一視角出發(fā)，側(cè)重于分析或?qū)ο蠡蛟蚧蛐再|(zhì)或目標(biāo)的某一方面，對(duì)民生審計(jì)涵義的解讀不盡相同，也不夠系統(tǒng)、全面。

借鑒已有的研究結(jié)果，本文認(rèn)為民生審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)以“關(guān)注民生、改善民生”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以惠民政策的制定和執(zhí)行為主線，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)那些與廣大人民群眾生產(chǎn)、生活和勞動(dòng)力再生產(chǎn)相關(guān)的公共資金的安全合規(guī)性和使用效益進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)的活動(dòng)。民生審計(jì)的對(duì)象在外延上是分配、管理、使用民生資金的各級(jí)政府及其部門、企事業(yè)單位、社區(qū)及村居，在內(nèi)容上體現(xiàn)為改善民生提供的各項(xiàng)公共服務(wù)。民生審計(jì)的根本動(dòng)因是公共受托責(zé)任——政府及管理當(dāng)局接受社會(huì)公眾的委托，對(duì)有限的公共資源進(jìn)行管理，負(fù)有提高公共資源使用效率和效果的責(zé)任。民生審計(jì)的本質(zhì)是一項(xiàng)獨(dú)立客觀的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒定活動(dòng)。民生審計(jì)的最終目的是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。民生審計(jì)以其“民生特色”成為一種新的審計(jì)類型，除具備國家審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性等基本特征，還具備其一些其他特征：一是雙向服務(wù)性，民生審計(jì)既服務(wù)于政府決策，具有鮮明的政治性，又服務(wù)于社會(huì)公眾，具有民本導(dǎo)向性；二是范圍廣泛性；三是方法多樣性。

國內(nèi)有學(xué)者從個(gè)人層面和社會(huì)層面出發(fā)，將民生審計(jì)分為生活審計(jì)、生計(jì)審計(jì)、權(quán)益審計(jì)、廉潔審計(jì)和公平正義審計(jì)五種類型。十七大報(bào)告中提出“五有”，即學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。本文結(jié)合我國國情和前文對(duì)民生的概念界定，將民生審計(jì)分為教育審計(jì)、就業(yè)和再就業(yè)審計(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生審計(jì)、社會(huì)保障審計(jì)、住房保障審計(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)、收入分配審計(jì)和新農(nóng)村建設(shè)資金審計(jì)。

三、我國民生審計(jì)的實(shí)施現(xiàn)狀的公告解讀

1.我國民生審計(jì)總體評(píng)價(jià)。審計(jì)署從2003年12月15日發(fā)布第1號(hào)審計(jì)公告，到2016年5月20日已經(jīng)發(fā)布了245份審計(jì)結(jié)果公告，審計(jì)類型從傳統(tǒng)的針對(duì)某一部門或單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)拓展到經(jīng)濟(jì)責(zé)任、民生審計(jì)等多種類型。通過對(duì)審計(jì)署網(wǎng)站上的審計(jì)結(jié)果公告的整理匯總可知，2010～2015年的審計(jì)結(jié)果公告數(shù)量分別為24、39、37、32、23、34份，其中有關(guān)教育、醫(yī)療、社保、住房、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)和再就業(yè)、收入分配和新農(nóng)村建設(shè)等民生方面的公告分別是4、8、9、8、3、12份，分別占當(dāng)年公告總數(shù)量的17%、21%、24%、25%、13%、35%左右（如表1所示）?；谏鲜龇治隹傻茫裆鷮徲?jì)越來越受到政府和審計(jì)機(jī)關(guān)的重視，在國家審計(jì)中所占的分量越來越重。

表1 2010～2015年民生審計(jì)公告統(tǒng)計(jì)

2.我國民生審計(jì)結(jié)果分析。審計(jì)公告制度是我國民主與法制建設(shè)的有效工具，它通過將審計(jì)信息全面依法向社會(huì)公開，反映了受托責(zé)任者履行職責(zé)的總體情況和存在的問題，達(dá)到促進(jìn)廉政勤政建設(shè)、提高政府管理水平、完善國家監(jiān)督體制的作用。本文通過搜集整理2010～2015年審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公布的有關(guān)民生問題的審計(jì)結(jié)果公告，重點(diǎn)分析了教育、社保、住房、收入分配和新農(nóng)村建設(shè)方面的審計(jì)結(jié)果，總結(jié)了取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和存在的主要問題。

（1）教育審計(jì)結(jié)果分析。百年大計(jì)，教育為本。古往今來，管理當(dāng)局都把教育看作一個(gè)國家和民族的未來，高度重視并大力扶持教育事業(yè)的發(fā)展。2012年5～8月，審計(jì)署對(duì)1185個(gè)縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)因時(shí)制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育布局的政策取得了良好的效果。從數(shù)據(jù)上看，這些學(xué)校進(jìn)行資源整合后，平均在校生人數(shù)增加了17%，但初中和小學(xué)的生師比分別下降了18%和10%，整體上極大地改善了辦學(xué)條件，優(yōu)化了師資隊(duì)伍，提高了辦學(xué)質(zhì)量，推進(jìn)了我國基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展。2012年6月27日，審計(jì)署公布了河北、山西、江蘇等18個(gè)省的中小學(xué)校舍安全工程審計(jì)結(jié)果。結(jié)果表明，18個(gè)省、54個(gè)縣的校安工程規(guī)劃、進(jìn)展、質(zhì)量和資金管理情況總體較好，沒有發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題，校安工程的實(shí)施帶來了極大的社會(huì)效益，全面改善了中小學(xué)校舍安全狀況，為廣大師生提供了更安全的學(xué)習(xí)和生活環(huán)境，推動(dòng)了教育事業(yè)的發(fā)展。

同時(shí)，從兩次審計(jì)結(jié)果還可以看出某些地區(qū)在教育資金使用和項(xiàng)目管理上存在一些問題：一是教育經(jīng)費(fèi)到位不及時(shí)，18個(gè)省計(jì)劃對(duì)校安工程投資1547.31億元，調(diào)查發(fā)現(xiàn)實(shí)際到位的地方財(cái)政資金數(shù)額是1379.7億元，到位率為89%，耽誤了整體的項(xiàng)目進(jìn)度；54個(gè)縣中有9個(gè)縣的校安工程資金到位率居然低于50%，問題較嚴(yán)重。二是教育經(jīng)費(fèi)沒有做到?？顚Ｓ?，存在被挪用問題，54個(gè)縣中有9個(gè)縣將工程專項(xiàng)資金4057.06萬元用于規(guī)劃外項(xiàng)目建設(shè)等。三是部分地區(qū)的項(xiàng)目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，1185個(gè)縣的25127所學(xué)校配置的校車中，存在年檢不合格、駕證不相符、未配備專職管理人員和安全設(shè)備等諸多不安全因素。

（2）社會(huì)保障審計(jì)結(jié)果分析。社會(huì)保障是對(duì)社會(huì)成員尤其是生活上存在特殊困難的群體給予基本生活保障的制度，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國民收入再分配的過程。它在保障公民基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平和增進(jìn)國民福利等方面都發(fā)揮著重要作用，不僅是人民生活的“生命線”，也是社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，社會(huì)保障政策相繼制定出臺(tái)，我國的社會(huì)保障事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。為了全面了解社會(huì)保障政策的貫徹落實(shí)情況，摸清全國社會(huì)保障資金底數(shù)，2012年3～5月，審計(jì)署組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國18項(xiàng)社會(huì)保障資金實(shí)施了審計(jì)，并于8月2日在其官網(wǎng)上公布了此次審計(jì)結(jié)果。結(jié)果表明，我國覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系基本建成，人民群眾生活得到明顯改善，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展；同時(shí)也存在部分單位和個(gè)人套取、挪用社保資金和制度執(zhí)行不嚴(yán)格等違法違規(guī)問題。

表2 城鎮(zhèn)保障性安居工程審計(jì)概況

（3）住房保障審計(jì)結(jié)果分析。安居才能樂業(yè)，住房對(duì)于人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧有著重大影響，但目前我國有許多低收入人群因?yàn)檠杆倥噬姆績r(jià)存在購房困難或承擔(dān)了較大的房租壓力。保障性安居工程是保障和改善民生的重要工程，不僅有利于人民安居樂業(yè)，而且有利于拉動(dòng)消費(fèi)，促進(jìn)社會(huì)合諧發(fā)展。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)保障性住房監(jiān)督力度，確保保障性住房工作廉潔高效，意義重大。由表2可以看出，我國的城鎮(zhèn)保障性住房審計(jì)結(jié)果公開是從2010年開始，至今已經(jīng)進(jìn)行了5次大規(guī)模審計(jì)。這5次大規(guī)模保障性住房審計(jì)的審計(jì)對(duì)象和審計(jì)范圍都在逐漸擴(kuò)大，審計(jì)范圍由部分省市擴(kuò)展到全國，審計(jì)對(duì)象由廉租房和棚戶區(qū)擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)保障性安居工程。審計(jì)范圍和審計(jì)對(duì)象的擴(kuò)大是由于國家審計(jì)署在2012年將城鎮(zhèn)保障性安居工程列為了全國統(tǒng)一審計(jì)項(xiàng)目。

審計(jì)署官網(wǎng)上的審計(jì)結(jié)果公告反映出安居工程開展以來取得了顯著成效，改善了困難群眾的居住條件，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，拉動(dòng)了投資和消費(fèi)增長。同時(shí)也暴露出許多問題：一是保障性住房項(xiàng)目未按時(shí)開工或工程進(jìn)展緩慢；二是部分資金籌集、撥付不及時(shí)，或是被套取、挪用；三是部分已建成的安居房閑置，或是由于相關(guān)部門審核不嚴(yán)造成分配不公；四是保障對(duì)象退出機(jī)制不健全。

（4）收入分配審計(jì)結(jié)果分析。為了縮小地區(qū)差異，我國政府高度重視扶貧開發(fā)工作，于2013年12月18日明確提出建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制。審計(jì)署在2015年對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)某些地方精準(zhǔn)扶貧工作落實(shí)不到位，主要存在以下問題：一是未及時(shí)撥付資金，截至2015年7月，云南省未及時(shí)撥付2015年度中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金14.25億元。二是違規(guī)認(rèn)定扶貧對(duì)象或脫貧對(duì)象，廣西壯族自治區(qū)馬山縣將不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)的3119人認(rèn)定為扶貧對(duì)象，而且該縣為了完成上級(jí)任務(wù)，于2014年將人均純收入低于國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的608戶、2272人認(rèn)定為脫貧，占該縣脫貧戶數(shù)的9.10%、脫貧人數(shù)的8.90%，直接影響到這些群眾的基本生活。而且，這些違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公平，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（5）新農(nóng)村建設(shè)資金審計(jì)結(jié)果分析。2010～2012年，審計(jì)署對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理使用情況的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題有：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金被挪用，審查發(fā)現(xiàn)2.09億元資金未?？顚Ｓ?，被用于出借、償還世界銀行貸款和彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足等。二是資金被部分申報(bào)單位和施工單位通過重復(fù)申報(bào)、虛報(bào)支出等方式竊取。三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金閑置，某些地方和部門由于前期準(zhǔn)備不充分造成47.63億元農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金閑置。

四、進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國民生審計(jì)的建議

1.健全民生審計(jì)的法律法規(guī)體系。我國現(xiàn)行的審計(jì)法律法規(guī)依據(jù)主要有《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》《國家審計(jì)準(zhǔn)則》等。這些法律法規(guī)在一定程度上存在著層次不明、界限不清等問題，而且面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的快速變化，民生審計(jì)出現(xiàn)了許多新情況、新問題，有些條款已經(jīng)不再適用。因此有必要建立明確系統(tǒng)的審計(jì)法律體系，為民生審計(jì)工作的開展提供法律保障，便于政府部門嚴(yán)格依法行政、依法審計(jì)、依法懲處違法違規(guī)行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，維護(hù)廣大人民群眾的利益。而且，考慮到經(jīng)濟(jì)全球化趨勢，在我國審計(jì)規(guī)范體系的完善過程中要注意與國際慣例接軌。

從民生政策法規(guī)的角度考慮，相關(guān)部門需要完善社保、教育、醫(yī)療、環(huán)保等民生方面的法律法規(guī)和制度，縮小各地區(qū)制度上的差異，使法律法規(guī)更加明確、清晰，更具系統(tǒng)性、條理性和科學(xué)性。有法可依，民生審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)才能更加明確。以廉租房為例，廉租房以人均月收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于個(gè)體經(jīng)營者，無法準(zhǔn)確掌握其家庭收入情況，直接制約了民生審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

從民生審計(jì)結(jié)果公告的角度考慮，要構(gòu)建更加科學(xué)、全面的審計(jì)結(jié)果公告制度，從《審計(jì)法》《審計(jì)公告準(zhǔn)則》《審計(jì)公告操作指南》三個(gè)層次來優(yōu)化民生審計(jì)結(jié)果公告的法律環(huán)境：修訂《審計(jì)法》，對(duì)審計(jì)公告做出原則性規(guī)定，如將“可以公布”的表述改成“應(yīng)當(dāng)公布”或“必須公布”，將審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利變?yōu)榱x務(wù)；細(xì)化準(zhǔn)則內(nèi)容，減少執(zhí)行者不應(yīng)有的自由裁量權(quán)；制定審計(jì)公告操作指南，配合指導(dǎo)和監(jiān)督整個(gè)審計(jì)實(shí)施過程。

2.促進(jìn)民生審計(jì)公告更加貼近群眾、關(guān)注社會(huì)影響。公布審計(jì)結(jié)果的目的在于向社會(huì)公眾昭示審計(jì)職責(zé)履行情況，威懾違法違規(guī)行為，肯定守法合規(guī)行為，促進(jìn)現(xiàn)代民生審計(jì)的發(fā)展，所以審計(jì)機(jī)關(guān)一定要從實(shí)際出發(fā)，注重實(shí)效，逐步規(guī)范審計(jì)結(jié)果公告的形式、媒介、內(nèi)容、程序。一是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要靈活采用以下不同的審計(jì)結(jié)果公告形式，加快審計(jì)結(jié)果公告經(jīng)?；M(jìn)程：新聞媒體報(bào)道，如各級(jí)黨報(bào)、電臺(tái)、電視臺(tái)和專業(yè)報(bào)刊等；審計(jì)公告，審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)布獨(dú)立的審計(jì)公報(bào)，印發(fā)《審計(jì)報(bào)告》，設(shè)立審計(jì)公告欄，還可以在審計(jì)機(jī)關(guān)外部網(wǎng)站上設(shè)立固定欄目，發(fā)布審計(jì)信息；審計(jì)通報(bào)，根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，向有關(guān)部門通報(bào)審計(jì)結(jié)果；重要會(huì)議，如在黨代會(huì)、人代會(huì)、黨委全會(huì)、政府全會(huì)和經(jīng)濟(jì)工作會(huì)等通報(bào)審計(jì)結(jié)果；新聞發(fā)布會(huì)，一般而言，高級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以定期或不定期召開新聞發(fā)布會(huì)，在發(fā)布會(huì)上公布審計(jì)結(jié)果，就審計(jì)工作的有關(guān)問題回答記者的提問，時(shí)效性強(qiáng)但審批程序嚴(yán)格且成本較高；審前公示、審計(jì)宣傳周、審計(jì)結(jié)果見面會(huì)等其他形式。二是對(duì)審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容提供必要的解釋，因?yàn)樯鐣?huì)公眾并不是專業(yè)審計(jì)人員，不易理解審計(jì)信息甚至可能產(chǎn)生理解偏差，所以審計(jì)部門在公布審計(jì)結(jié)果的同時(shí)，更要在如何準(zhǔn)確無誤地傳達(dá)審計(jì)信息上下功夫，這樣才能達(dá)到審計(jì)結(jié)果公告的目的。

另外，要及時(shí)收集社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的反應(yīng)信息，并根據(jù)公眾的意見和建議做出相應(yīng)的調(diào)整，確保民眾的監(jiān)督權(quán)。

3.提高民生審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。民生審計(jì)的獨(dú)特性質(zhì)對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求，不僅僅限于學(xué)歷水平和會(huì)計(jì)、審計(jì)知識(shí)。綜合素質(zhì)的提高，首先要從轉(zhuǎn)變審計(jì)理念開始，審計(jì)人員要充分認(rèn)識(shí)到民生審計(jì)應(yīng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求和服務(wù)民生的現(xiàn)實(shí)需求，樹立民生審計(jì)理念，集智于民、服務(wù)于民，促進(jìn)審計(jì)工作從程序化的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督型”向人性化的“民生服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，以贏得廣大人民群眾的擁護(hù)和尊重。

在審計(jì)機(jī)關(guān)中，尤其是基層審計(jì)機(jī)關(guān)，能熟練掌握各項(xiàng)政策法規(guī)和審機(jī)工作技能，精通社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、環(huán)境學(xué)的綜合型人才少之又少，“知識(shí)恐慌”“能力恐慌”的問題日益突出。而且審計(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，要運(yùn)用培訓(xùn)、輪崗等方式提升審計(jì)人員的綜合技能和全局意識(shí)，尤其要注意提升審計(jì)人員應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)及法律手段進(jìn)行審計(jì)的能力。

隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，社會(huì)群體中拜金思想、逐利現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，整個(gè)審計(jì)行業(yè)存在嚴(yán)重的道德危機(jī)。民生審計(jì)過程中陸續(xù)發(fā)現(xiàn)審計(jì)人員利用職務(wù)之便牟取私利等缺乏職業(yè)道德的行為，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀中“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的要求相背離，影響了社會(huì)主義精神文明建設(shè)。在行政監(jiān)督中，將法律約束與道德監(jiān)督相結(jié)合，可以有效遏制審計(jì)道德失范問題的發(fā)生，避免被審計(jì)單位資產(chǎn)和國家利益受到損害。因此，必須提升審計(jì)人員的職業(yè)道德素養(yǎng)，可以從完善審計(jì)人員的職業(yè)道德規(guī)范、加強(qiáng)審計(jì)人員在從業(yè)過程中的道德教育、注重對(duì)審計(jì)人員的道德考核等方面著手。

4.加強(qiáng)民生審計(jì)的獨(dú)立性。在行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)政府及其相關(guān)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步的階段，采取這種審計(jì)體制是最符合我國國情的選擇。因?yàn)榻▏鯇?shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，生產(chǎn)資料公有制占主導(dǎo)地位，政府可以利用審計(jì)監(jiān)督來加強(qiáng)國有企業(yè)監(jiān)管，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。但是，如今我國的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境都發(fā)生了變化，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，立法型審計(jì)體制更有利于保障和改善民生，我國的立法機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)，對(duì)人大領(lǐng)導(dǎo)下的立法型國家審計(jì)體制進(jìn)行理論和實(shí)踐探索有著重要的意義。

目前民生審計(jì)作為政府審計(jì)的一種，一般由政府審計(jì)機(jī)關(guān)來執(zhí)行，未來有可能會(huì)讓民間審計(jì)參與進(jìn)來，將部分業(yè)務(wù)交給民間審計(jì)組織，民生審計(jì)真正實(shí)現(xiàn)由人民審查監(jiān)督。

5.關(guān)注民生審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。民生問題涉及的范圍廣泛，民生審計(jì)必須找準(zhǔn)定位，突出重點(diǎn)，才能在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢下有所作為。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)要從與人民群眾關(guān)系最為密切的利益問題著手，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)教育、醫(yī)療、社保等重點(diǎn)領(lǐng)域的民生政策貫徹落實(shí)和民生資金管理運(yùn)用情況的監(jiān)督。

民生項(xiàng)目在項(xiàng)目計(jì)劃落實(shí)、資金籌集使用、項(xiàng)目建設(shè)管理、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益四個(gè)環(huán)節(jié)最容易出問題，所以在審查時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注這幾個(gè)環(huán)節(jié)。將項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與簽訂的協(xié)議進(jìn)行對(duì)比，看是否如期開工，是否在保證質(zhì)量的前提下達(dá)到計(jì)劃進(jìn)度；重點(diǎn)關(guān)注民生項(xiàng)目資金的流向、流量和流速，看有無資金被挪用或冒領(lǐng)、損失浪費(fèi)等問題；審查項(xiàng)目建設(shè)管理過程中質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、程序是否合規(guī)，有無違規(guī)招投標(biāo)現(xiàn)象，在分配使用上有無違規(guī)確定政策受惠對(duì)象或閑置浪費(fèi)等情況；分析和評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)惠民政策落到實(shí)處。

此外，要根據(jù)不同民生領(lǐng)域確立不同的審計(jì)著力點(diǎn)。比如，教育審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注教育資源分配的合理性、義務(wù)教育的公平性、學(xué)校教舍工程的安全性等方面；社會(huì)保障審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督社保資金管理使用的合規(guī)性和各類保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過程，關(guān)注社會(huì)保障公平問題，檢查是否有應(yīng)保未保、不應(yīng)保卻參保的現(xiàn)象。

6.保障審計(jì)權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行。鑒于民生審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以量化，如果沒有有效的監(jiān)督，民生審計(jì)的質(zhì)量就難以保證。因此，要建立有效的審計(jì)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，要建立健全覆蓋審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、公告、報(bào)告全過程的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，確保每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都能做到客觀公正、實(shí)事求是，保障審計(jì)權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行。審計(jì)機(jī)關(guān)要將審計(jì)立項(xiàng)和審計(jì)結(jié)果在相關(guān)媒體上公布，接受社會(huì)監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)要接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的交叉復(fù)核監(jiān)督，提高審計(jì)工作質(zhì)量；審計(jì)機(jī)關(guān)還要按規(guī)定向黨委、人大、政府報(bào)告和匯報(bào)工作，接受它們的指導(dǎo)和監(jiān)督，以最大限度地保證民生審計(jì)取得好的效果。

7.強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)整改機(jī)制。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，跟蹤審計(jì)這種變事后審計(jì)為事前介入、同步跟蹤的審計(jì)方式是行之有效的，它能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題并敦促糾正，避免國家財(cái)產(chǎn)遭受進(jìn)一步損失，促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。審出問題只是前奏，緊接著是審計(jì)問責(zé)、跟蹤審計(jì)，問責(zé)整改也要跟上，而且要“真問責(zé)、嚴(yán)處理”。要從體制、機(jī)制、政策上分析原因，促進(jìn)改革深化和制度創(chuàng)新，扭轉(zhuǎn)目前審計(jì)與問責(zé)脫節(jié)的困境。要逐漸由行政問責(zé)向法律問責(zé)、組織問責(zé)向個(gè)人問責(zé)、行為問責(zé)向后果問責(zé)轉(zhuǎn)變，遏制“屢審屢犯、屢整屢犯”的問題。要積極探索實(shí)踐一些制度性的做法，比如，審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)整改情況作為下次審計(jì)必不可少的內(nèi)容，將審計(jì)整改情況向社會(huì)公布；組織人事部門將審計(jì)整改情況納入干部獎(jiǎng)懲、任免的考核標(biāo)準(zhǔn)；紀(jì)檢監(jiān)察部門將審計(jì)整改情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)的檢查內(nèi)容。

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