備案審查走向臺前

于浩 楊軒

備案審查并非遙不可及

2016年9月，內(nèi)蒙古星洋律師事務(wù)所律師苗永軍為其遭遇“附條件逮捕”的當(dāng)事人擬好了《申請審查建議書》。起初，他認(rèn)為“附條件逮捕”有程序違法之嫌，然而追本溯源后發(fā)現(xiàn)，“附條件逮捕”的“出身”很可能也有問題。

“過去只知道全國人大常委會有備案審查的職能，可以依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，可誰都不知道這個審查建議該怎么寫、向誰提交、怎么提交?！泵缬儡娬f，他嘗試著將提請審查的理由寫成建議書，建議全國人大常委會啟動“違憲違法審查”。

“內(nèi)心非常期待這個建議能夠有回音。”苗永軍說，“但并沒有抱太大希望?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/06/13/qkimageszjrdzjrd201802zjrd20180214-1-l.jpg"/>

全國人大常委會法工委收到了這份審查建議書之后，很快便啟動了規(guī)范性文件審查監(jiān)督程序。法工委經(jīng)過研究認(rèn)為，最高檢在相關(guān)文件中的“附條件逮捕”規(guī)定超越了司法解釋制定權(quán)限，與刑事訴訟法的規(guī)定不一致，于是函告最高檢要求其作出說明。

“逮捕”是限制公民人身自由的強制措施，根據(jù)立法法的規(guī)定，只能由刑事訴訟法這樣位階的法律加以規(guī)定。但“附條件逮捕”卻未見于法律，而是出自最高檢的相關(guān)文件。起初，最高檢的反饋意見表示，“附條件逮捕”并非檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的一項法律制度，而是審查逮捕工作中的一項工作制度，是對刑訴法中逮捕條件的細(xì)化，符合憲法與刑訴法的規(guī)定。對此，法工委進(jìn)一步研究后認(rèn)為，刑訴法已經(jīng)對逮捕條件做了明確規(guī)定，“附條件逮捕”的出現(xiàn)造成執(zhí)行層面實際上形成了兩個不同的逮捕條件，因而并不妥當(dāng)。

當(dāng)全國人大常委會法工委將上述意見再次致函最高人民檢察院時，引起了最高檢的高度重視。經(jīng)過慎重研究，為依法準(zhǔn)確適用逮捕條件，最高檢偵查監(jiān)督廳于2017年4月28日正式下發(fā)通知，不再適用“附條件逮捕”，同時啟動了逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂工作。

苗永軍得知“附條件逮捕”不再適用后說：“這是依法治國的大環(huán)境下立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同推動法治進(jìn)步的一個例證。過去覺得比較遠(yuǎn)的法治理念，其實離我們非常近?！?h3>“有件必審、有件必復(fù)”成常態(tài)

備案審查工作其實并非2017年才開始。“十二屆全國人大以來，截至2017年12月上旬，全國人大常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級地方性法規(guī)2543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件，單行條例248件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)137件，司法解釋128件。2017年度，常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件889件，其中行政法規(guī)18件，省級地方性法規(guī)358件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)444件，自治條例1件，單行條例24件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)24件，司法解釋20件?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任沈春耀在作備案審查工作報告時說。

如何看待這一“巨大數(shù)字”，全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任梁鷹認(rèn)為，一是，伴隨著中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善，我國法治建設(shè)進(jìn)入了從“有沒有”到“好不好”的歷史階段。二是，依憲治國、全面貫徹實施憲法是依法治國戰(zhàn)略中的重中之重。三是，黨中央提出新的要求特別關(guān)注強調(diào)，確保令行禁止和政令暢通。四是，人民群眾的法治意識明顯提高，注重通過法治手段在法律框架內(nèi)表達(dá)利益訴求，維護(hù)自身權(quán)利。

作為一項符合中國國情、具有中國特色的憲法性制度設(shè)計，備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施，同時對提高地方立法質(zhì)量也有積極的作用。目前，全國人大常委會法工委主要采取依申請審查、依職權(quán)審查、有重點的專項審查等方式開展審查研究工作。

此外，針對部分地方性法規(guī)突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴(yán)等問題，全國人大常委會法工委近年對某些地方規(guī)范性文件也進(jìn)行了有重點的專項審查。

從接到審查建議，到登記、發(fā)函給相關(guān)制定主體，進(jìn)行各方溝通、得到反饋意見、提出研究意見，再到讓制定主體提出處理結(jié)果意見，最終將結(jié)果反饋給提出審查建議的社會組織或公民……“全國人大常委會法工委建立并完善了一套工作機(jī)制?！绷胡椊榻B說，“對于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題，可以通過與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計劃?！?/p>

盡管審查建議提出的主體不同、內(nèi)容不同，但全國人大常委會法工委對每一件建議的處理都一絲不茍?！懊恳患彶榻ㄗh，不管是誰提出，我們都是有件必審、有件必復(fù)，確保備案審查制度發(fā)揮應(yīng)有作用?！绷胡棻硎?。

如果以2017年度889件接收備案的規(guī)范性文件估算，落實“有備必審”要求，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室平均每天需要審查約2.4件；以249個工作日計，一日約需要審查3.5件。

同時，針對地方性法規(guī)的審查工作將更趨常態(tài)化、制度化，梁鷹表示，對于過去的存量，將繼續(xù)通過有重點的專項審查與根據(jù)公民、組織提出建議進(jìn)行審查相結(jié)合的方式開展審查，而對于自2017年1月1日之后的增量則全部實行逐件主動審查，“總的要求就是，規(guī)范文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里。”

“有件必備、有備必審、有錯必糾”仍待加強

備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經(jīng)歷了長期過程，取得了明顯成效。但備案審查工作情況的報告也指出了當(dāng)前存在的問題。

“要做好備案審查工作仍需要更多努力。比如，有關(guān)制度落實還不到位，‘應(yīng)報盡報、應(yīng)審盡審的要求還沒有完全實現(xiàn)，規(guī)范性文件漏報特別是司法解釋遲報現(xiàn)象時有發(fā)生；對規(guī)范性文件的界定把握不準(zhǔn)，理解上有偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)錯報現(xiàn)象等；審查能力不適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求，導(dǎo)致‘只備不審的現(xiàn)象仍然存在，一些備案審查的工作人員似乎不清楚備案審查具體要去做什么，只是把來文登記作為主要工作去做，并沒有開展具有實質(zhì)意義的實質(zhì)性備案審查?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T任茂東認(rèn)為，對司法解釋的主動審查還有較大差距，司法解釋存在諸多越權(quán)沒有得到糾正。

“立法時的每一條款都經(jīng)過深入討論，能夠保持權(quán)利義務(wù)平衡，不能僅從執(zhí)法、司法方便角度考慮問題，還要從社會本身的復(fù)雜性、從第三人的角度去考慮問題。立法大體是公平的，為了司法個案公平作出的解釋，一旦普遍化就可能會帶來不公平。報告指出，公民對司法解釋提起審查建議占的比例相當(dāng)大，問題就在于此?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T信春鷹認(rèn)為，有一些地方性規(guī)則，實際上也沒有納入審查范圍。全國人大常委會審查的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋，在這之外，比如部門規(guī)章，由國務(wù)院審查；還有一些文件打“擦邊球”，看起來不像個規(guī)則，比如紀(jì)要、通知等，實際上規(guī)定了權(quán)利義務(wù)，具有立法性質(zhì)，但現(xiàn)在還沒有審查到，仍然游離于備案審查制度之外。為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，需要努力把備案審查制度用起來、完善起來。

“新立法法實施以來，省級及設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)數(shù)量非常大，這說明目前備案審查工作的一個重點是此類規(guī)范性文件。一方面地方立法需求增大，但與此同時很多地方人大立法能力不足、立法隊伍薄弱、立法質(zhì)量亟待提高，存在重復(fù)立法，甚至違反上位法的現(xiàn)象。這就讓全國人大常委會的備案審查工作變得更加繁重。如果要從根本上解決這個問題，重要的是要加強對地方人大立法工作的指導(dǎo)和幫助。只有加強立法隊伍建設(shè)，提高立法質(zhì)量，才能從根本上解決問題。”全國人大常委會委員王明雯說。

“現(xiàn)在基層人大，特別是市、縣兩級人大人才缺乏，法律方面的人才更缺乏，出臺一些自治條例、單行條例都很困難，所以全國人大要加強對基層人大的培訓(xùn)?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T艾斯海提·克里木拜說。

各級人大都應(yīng)該高度重視備案審查工作。全國人大常委會委員車光鐵認(rèn)為，從目前基層情況看，政府規(guī)范性文件既要向同級人大常委會報備審查，也要向上級政府進(jìn)行報備審查，各方在審查依據(jù)、側(cè)重、結(jié)論、糾正等方面難免會有所差異。對此，建議進(jìn)一步強化完善審查工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，適當(dāng)推動人大常委會備案審查關(guān)口前移，實現(xiàn)同上級行政審查有機(jī)銜接，形成工作合力，有效促進(jìn)備案審查制度扎實有效開展。

車光鐵提出，對規(guī)范性文件的審查主要依照合法性和合理性兩項標(biāo)準(zhǔn)。相對來講，合法性審查有上位法律法規(guī)政策和人大決議決定為依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)比較直觀。合理性審查主要針對的是規(guī)范性文件的適當(dāng)性、可行性和協(xié)調(diào)性問題，其標(biāo)準(zhǔn)比較抽象、籠統(tǒng)，且具有一定程度的不確定性，對調(diào)查和論證等工作的要求較高。對此，建議進(jìn)一步健全完善規(guī)范性文件事前介入、專家協(xié)審、跟蹤評估、動態(tài)審查等機(jī)制建設(shè)，細(xì)化明確審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程度等配套制度建設(shè)，全面增強備案審查工作嚴(yán)密性。