浙江省農(nóng)村宅基地“三權分置”的實踐與思考

□ 浙江省國土資源廳調(diào)控與監(jiān)測處 宋迎新 鐘和曦

農(nóng)村宅基地“三權分置”的提出是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的又一次重大創(chuàng)新，加快探索“三權分置”的實現(xiàn)形式，推動農(nóng)村土地制度改革既是中央交給我們的重大任務，也是浙江省急需突破的重大實踐課題，為此，近期浙江省國土資源廳就農(nóng)村宅基地“三權分置”開展了調(diào)研。

一、基本現(xiàn)狀

從調(diào)研情況來看，各地對推進宅基地“三權分置”呼聲十分強烈，探索積極踴躍，創(chuàng)造了許多鮮活經(jīng)驗。

1. 義烏等改革試點地區(qū)大膽實踐，率先形成較為完整的農(nóng)村宅基地“三權分置”制度設計

一是通過民主協(xié)商方式確認集體經(jīng)濟組織成員的宅基地資格界定、人均面積、戶均標準等重大事項，落實集體所有權；通過退出的宅基地集體收購后轉(zhuǎn)換成村集體公益性或經(jīng)營性建設用地等形式實現(xiàn)集體處置權；通過自主制訂并實施宅基地有償退出、有償使用、競價選位及有限轉(zhuǎn)讓等落實集體收益權，進一步強化集體經(jīng)濟組織所有權主體地位。二是對經(jīng)確認后的集體經(jīng)濟組織成員的宅基地資格權實行按人分配、按戶控制、有償調(diào)劑的多元保障方式落實農(nóng)戶的宅基地資格權。對在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設紅線內(nèi)的村莊，選擇以合法宅基地占地面積為基數(shù)按1∶5比例，或按每人175平方米建筑面積標準置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權房和產(chǎn)業(yè)用房。對實施舊村改造的村莊，拆除村內(nèi)危舊房、盤活閑置宅基地，實行聯(lián)立式住宅安置。允許農(nóng)民將取得無償?shù)恼刭Y格權進行有條件流轉(zhuǎn)或由村集體回購后再分配。佛堂鎮(zhèn)坑口村以公開拍賣方式進行宅基地資格權有償調(diào)劑，解決了14戶的建房用地，成交均價1.37萬元/平方米。三是通過競價選位和有限流轉(zhuǎn)，充分放活使用權，優(yōu)化宅基地資源配置。允許合法取得的宅基地在確保轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積不低于15平方米的農(nóng)村居民將其宅基地連同地上建筑物，轉(zhuǎn)讓給本市域集體經(jīng)濟組織成員，使用年限最高為70年，并按宅基地基準地價的20%向村集體繳納土地所有權收益。四是大力推進宅基地和農(nóng)房抵押貸款，完善宅基地用益物權。在全國率先建立農(nóng)村宅基地基準地價體系，實行不同的區(qū)片宅基地指導價格，為宅基地抵押貸款提供估值依據(jù)。持有宅基地使用權證和房屋所有權證（或者農(nóng)村住房不動產(chǎn)權證）的農(nóng)戶，皆可以農(nóng)村住房抵押擔保方式申請貸款。截至目前，義烏市累計發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，占全國試點地區(qū)總量的1/3以上，極大釋放了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。

2. 多地踴躍探索，不斷創(chuàng)新“三權分置”具體實現(xiàn)形式

一是集體經(jīng)濟組織通過回購、返租、入股等方式流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房（宅基地）使用權，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃后與社會資本合作開發(fā)，打通鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”合理流動新路徑。如紹興市實施“閑置農(nóng)房（宅基地）激活計劃”，計劃用三年時間，吸引100億元社會資本，激活10000棟閑置農(nóng)房（宅基地），提高農(nóng)民人均住房財產(chǎn)性收入40%以上。該市上虞區(qū)專門搭建“鄉(xiāng)路country road”網(wǎng)站，建立閑置農(nóng)房（宅基地）租賃平臺，初步確立平臺出租、集體流轉(zhuǎn)+專業(yè)運營、社會資本進入等農(nóng)房（宅基地）多種使用權激活模式，上虞農(nóng)商行還針對閑置農(nóng)房（宅基地）設計開發(fā)了“農(nóng)貸宅”“驛宿貸”等特色金融產(chǎn)品，在區(qū)交易平臺完成交易鑒證后，憑《交易鑒定書》即可向農(nóng)商行申請抵押貸款50-300萬元，已累計發(fā)放貸款2500萬元。二是農(nóng)戶通過農(nóng)村產(chǎn)權交易機構(gòu)以出租、合作開發(fā)等方式，利用自有宅基地和農(nóng)房參與鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。如德清縣通過宅基地開發(fā)利用形成民宿530家，每年可增加農(nóng)戶租金收入2600多萬元，平均每戶年均增收5萬多元。三是將閑置宅基地按規(guī)劃轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設用地進行開發(fā)利用。如德清、義烏通過將閑置宅基地和復墾節(jié)余的農(nóng)村建設用地調(diào)整為集體經(jīng)營性建設用地，與國有土地同權同價、同等入市。象山縣探索將集體經(jīng)營性建設用地以村辦企業(yè)用地形式供地，參與鄉(xiāng)村旅游、文體娛樂、農(nóng)家樂、民宿等項目，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推了鄉(xiāng)村振興。

二、存在問題

從調(diào)研情況看，各地通過宅基地三權分置的實踐探索，有力地壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入、盤活了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，推動了鄉(xiāng)村振興，但是仍有諸多難點問題亟待突破。

1. 所有權主體虛化弱化現(xiàn)象普遍

農(nóng)村集體土地所有權歸屬比較清晰，但權能體現(xiàn)不充分，尤其是處置權和收益權得不到落實，村集體經(jīng)濟組織在村規(guī)劃編制、宅基地調(diào)整、收回、出租、流轉(zhuǎn)中的缺位失位現(xiàn)象較為嚴重。

2. 資格權來源界定和確認存有爭議

伴隨農(nóng)村產(chǎn)權制度改革而衍生出集體股份制企業(yè)等新的集體經(jīng)濟組織形態(tài)不斷出現(xiàn)，給集體成員資格的認定帶來了新的課題；隨著戶籍制度改革的推進，農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分取消，婚嫁、就學、參軍等原因帶來的遷徙和變動十分頻繁，無論是新遷入的還是已遷出的集體成員都要主張包括宅基地在內(nèi)的集體土地的權利，而目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位模糊不清，成員資格認定在法律上沒有明確，帶來宅基地資格權的確認難題。

3. 使用權流轉(zhuǎn)范圍如何確定

促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展必然要求通過農(nóng)村宅基地“三權分置”擴大宅基地使用權流轉(zhuǎn)范圍，宅基地有償使用和有償退出機制，但受法律限制，目前宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，市場容量非常有限，造成宅基地流轉(zhuǎn)機制活力不足。

4. 宅基地融資功能不健全

目前，宅基地抵押貸款業(yè)務全省只在樂清市、青田縣、義烏市和瑞安市4個試點縣（市、區(qū)）開展。全省若面上推開面臨法律不支持、抵押權難以實現(xiàn)等風險，金融部門開展此項業(yè)務的動力不足，影響宅基地市場價值的實現(xiàn)。

5. 配套措施有待健全

農(nóng)房（宅基地）使用權流轉(zhuǎn)交易市場尚未建立，宅基地地價體系和評估標準缺失、市場中介服務機構(gòu)缺位，誠信履約機制缺乏導致受經(jīng)營業(yè)主與農(nóng)戶之間的合同簽訂、履約不規(guī)范，矛盾糾紛調(diào)解難，致使承租人的經(jīng)營預期不夠穩(wěn)定，也影響了宅基地的市場價值。

▲ 義烏市宅基地資格權有償調(diào)劑

三、有關建議

農(nóng)村宅基地“三權分置”是實施鄉(xiāng)村振興的重要抓手。盤活存量有潛力、農(nóng)民增收有需求、基層創(chuàng)新有動力。當前，亟需以問題為導向，強化部門合作，共同破解不合時宜的體制機制障礙。

1. 加強部門聯(lián)動，建立健全有關政策保障體系

開展聯(lián)合大調(diào)研，摸清全省閑置農(nóng)房（宅基地）數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布和需求的基礎上，分工合作，建立健全相關政策體系。建議國土資源部門加快做好農(nóng)房不動產(chǎn)登記發(fā)證工作，研究提出閑置農(nóng)房（宅基地）盤活利用政策，制定閑置農(nóng)房（宅基地）轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股等辦法，明確農(nóng)房（宅基地）流轉(zhuǎn)方式、期限、費用及土地使用性質(zhì)等內(nèi)容，在有條件的地方開展宅基地有償使用和自愿有償退出試點。建議省農(nóng)業(yè)、國土資源部門聯(lián)合研究集體土地所有權的落實機制，明確農(nóng)房（宅基地）資格權的認定主體、認定標準、保障措施和收回情形，將宅基地使用權納入農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，明確集體經(jīng)濟組織按照一定比例分享宅基地使用權流轉(zhuǎn)收益。建議金融部門加大支持力度，研究制定鼓勵地方金融機構(gòu)開展宅基地抵押、擔保融資政策，建立農(nóng)村住房（宅基地）抵押貸款機制和風險補償機制。建議發(fā)改、規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、工商、消防等部門研究建立利用閑置農(nóng)房和宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的最多跑一次聯(lián)合審批機制。

2. 深化基層實踐，打造一批成功案例

深化義烏市和德清縣全國農(nóng)村土地制度改革試點探索，及時復制推廣農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗和辦法。鼓勵各地選擇一批集中連片閑置農(nóng)房較多、群眾有意愿、市場有需求、村班子戰(zhàn)斗力強的行政村先行試點。鼓勵國有、集體企業(yè)積極參與運作，盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，從事鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開發(fā)，打造一批成功案例，形成一批可行的全流程運作機制，增強改革的品牌效應。

3. 及時總結(jié)提煉，為全國提供浙江樣本

宅基地“三權分置”概念的提出起源于浙江實踐，并已呈現(xiàn)出廣闊的制度紅利。堅持邊實踐，邊總結(jié)，邊推廣，以群眾的獲得感作為檢驗改革成效的標尺，會同人大法工委、法制辦和有關專家學者及時總結(jié)宅基地“三權分置”的浙江經(jīng)驗，為全國出臺有關辦法提供借鑒。