環(huán)境治理公眾參與供給側(cè)改革路徑探析

李 華，李一凡

（1.山東行政學院，山東 濟南 250014；2.山東大學（威海）商學院，山東 威海 264209）

一、引 言

環(huán)境問題是在人類的發(fā)展與資源的開發(fā)過程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟、社會、文化等多個因素綜合作用的結(jié)果；解決任何環(huán)境問題都涉及不同社會階層和利益相關(guān)者。由于公眾利益訴求呈現(xiàn)日益多元化和多樣化，盡管政府傾盡所能，其依據(jù)自身對環(huán)境問題的認知和理性分析所做出的“理性管理決策”越來越受到不同利益階層和公眾的不滿和質(zhì)疑，“費力不討好”的政府環(huán)保部門無法也不可能獨自承擔起環(huán)境治理的主體責任，高權(quán)型、粗放型的環(huán)保部門一元管理模式向民主型、精細型的多元環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變已經(jīng)形成社會共識［1］，單向度的自上而下的環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)向多個權(quán)力（權(quán)利）主體的社會多元共治模式成為必然［2］。政府環(huán)境治理供給側(cè)改革的關(guān)鍵在于形成政府、企業(yè)和公眾共治的生態(tài)環(huán)境治理體系，其中，如何實現(xiàn)公眾有效參與環(huán)境治理，暢通環(huán)境治理的公眾參與渠道，是實現(xiàn)環(huán)境治理模式改變的關(guān)鍵。

二、理論基礎(chǔ)

按照聯(lián)合國全球治理委員會（1995）的界定，治理是指各種利益相關(guān)者共同參與公共事務(wù)管理的過程［3］，而公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達意見，并對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為［4］。環(huán)境治理公眾參與是政府、社會組織、企事業(yè)單位以及公民個人通過一定的渠道和途徑就環(huán)境問題的治理進行溝通和博弈，達成環(huán)境治理改善，實現(xiàn)綠色發(fā)展的過程。環(huán)境治理公眾參與源于20世紀50年代西方政治學家Almond和Verb提出的公眾參與在民主政治中的地位與角色概念。1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定公眾有權(quán)對環(huán)境規(guī)劃發(fā)表意見和看法，并得到意見反饋；這標志著公眾參與已經(jīng)成為環(huán)境規(guī)劃發(fā)展的一項正式制度。1969年，美國規(guī)劃師Arnstein提出“市民參與階梯”理論，按照參與程度不同把公眾參與規(guī)劃治理劃分為三個層次，八個級別：無公眾參與（操控、引導(dǎo)）、象征性參與（告知、咨詢、安撫）、公民權(quán)力（合作、委托權(quán)力、公眾控制）［3］。后來的研究者（個人）和組織進一步發(fā)展了這一理論，Health Canada定義了五個公眾參與級別：告知和教育、信息收集、討論和介入、參加、合作［6］；Luyet同樣定義了告知、協(xié)商、合作、共同決策、賦權(quán)五個級別［7］。經(jīng)合組織以及Rowe和Frewer按照信息流動和交流強度的不同把公共參與機制區(qū)分為，公眾傳播、公眾協(xié)商、公眾參加［7］。在此基礎(chǔ)上，國際公眾參與協(xié)會將公眾參與分為五個層級：通知、咨詢、介入、合作、賦權(quán)，并被廣泛接受。

對于公共參與意見的實現(xiàn)過程以及參與渠道和途徑，Yankelovich設(shè)計了一個七階段的路徑圖：①人們意識到相關(guān)議題，②人們感受到相關(guān)議題的緊迫性，③人們開始尋找應(yīng)對議題的選擇，④對成本和妥協(xié)的抵觸——一廂情愿，⑤人們衡量選擇的優(yōu)劣，⑥采取理智的立場，⑦作出有根據(jù)的、理性的，負責的判斷。Chess和Purcel提出了公共參與的五項經(jīng)驗法則：明確目標，盡早開始公眾參與，不斷修正已有的參與機制以使其符合參與進程和參與的成果目標，采用不同的形式來實施公眾參與，收集公眾參與的結(jié)果的反饋；他們強調(diào)衡量公眾參與成功與否的是參與機制的過程和特點，而不是參與的結(jié)果，相關(guān)因素包括公平性、信息交流、群體進程、參與程序等等。Luyet等人總結(jié)歸納了17種主要的公眾參與的渠道和方法［7］，Health Canada提出了促進有效公眾參與的8項建議［6］。西方學者們概括了一些取得較好公眾參與效果的實踐的原則、方法與特點；哲學及理論依據(jù)支撐，強調(diào)參與者平等、信任、互相尊重，參與者盡早介入并貫穿始終，進行利益相關(guān)者分析，參與者在一開始就需要就參與的目標、形式、機制取得一致意見，考慮參與的實際情況與參與背景等。

在我國，“新中國的一切權(quán)力屬于人民”。我國為保障公民有效參與政策制定出臺了一系列的法律、法規(guī)，例如人民代表大會制度和政治協(xié)商會議制度，人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策制定過程；黨和政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會等。但在實際生活中，社會各階層和公民參與公共政策制定的機會和渠道還存在不足。具體到環(huán)境治理的公眾參與的制度安排，2002年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》開啟了我國環(huán)境治理公眾參與的正式制度建設(shè)。2014年，新《環(huán)境保護法》對信息公開和公眾參與做出專章規(guī)定。《環(huán)境保護公眾參與辦法》對如何保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護公眾環(huán)境權(quán)益等做出了相關(guān)規(guī)定。相關(guān)研究方面，羅豪才認為廣泛有效的公眾參與必須有法律的、制度的、程序的保證［8］。黃國滿認為當前我國公眾參與渠道很多，但是參與機制存在障礙，影響了渠道的暢通和信息的傳遞及處理［9］。王錫坤認為“富有意義”的公眾參與必須建立一個開放的、公平的、有序并且有效的公眾參與框架——參與者角色界定、渠道提供、游戲規(guī)則的設(shè)定、作用的保障等［10-11］。潘岳認為公眾參與是環(huán)境保護的社會基礎(chǔ)；作為政府同企業(yè)、利益集團之間就環(huán)境治理問題博弈后果的直接承受者，公眾有權(quán)力也有義務(wù)參與到環(huán)境保護和治理中來［12］。中歐環(huán)境治理項目（2010-2015）的中外學者通過比較中歐環(huán)境治理實踐就中國環(huán)境治理公眾參與的信息披露、公眾參與環(huán)境規(guī)劃和決策、環(huán)境司法和企業(yè)環(huán)境責任等方面提出了對策和建議，其中虞偉等基于嘉興環(huán)境治理公眾參與的案例研究，探討了培育社區(qū)和非政府組織在環(huán)境治理公眾參與中的作用問題［13］。

綜上所述，當前公眾參與的主要問題是參與渠道不暢，有些情況下形式大于實效，基本還是政府主導(dǎo)，需要公眾參與運行機制和制度建設(shè)的改進和完善：環(huán)境治理參與各方之間地位不夠平等、相互信任和尊重不足，參與方介入相關(guān)政策和決策較晚并且無法并貫穿始終；參與程序保障不足，公民個人參與能力不足，作用發(fā)揮不充分；參與后決策者的反饋效果不理想。顯然，明確環(huán)境治理參與者（政府部門、社會組織、人民團體和公民法人）的權(quán)利、義務(wù)和責任，暢通公眾參與環(huán)境治理的渠道，成為實現(xiàn)環(huán)境治理公眾參與的一個重要環(huán)節(jié)。

三、研究設(shè)計

（一）研究對象

環(huán)境治理公眾參與是受環(huán)境影響的公眾與政府、企業(yè)一道作為主要的利益相關(guān)者共同參與環(huán)境管理，并通過確立共同的決策來實現(xiàn)環(huán)境治理目標的系統(tǒng)過程(圖1)；其本質(zhì)是公眾、政府和企業(yè)三個主體/行動者，通過一定的渠道（界面）進行博弈，從而實現(xiàn)公共利益最大化的過程。這個系統(tǒng)運行過程就是本課題的研究對象。

圖1 環(huán)境治理公眾參與系統(tǒng)

（二）研究方法

研究方法的選擇必須適應(yīng)研究的對象，環(huán)境治理點多面廣、問題本身呈現(xiàn)很強的動態(tài)性和復(fù)雜性，問題的現(xiàn)象與所在生活場景水乳交融、界限不清，問題的產(chǎn)生、原因、環(huán)境治理各方主體對問題的影響持續(xù)變化，離開具體情境就很難甚至無法開展，因此本研究選擇具有一定代表性和典型性的案例進行深入研究，通過運用扎根理論進行數(shù)據(jù)的收集，運用新制度理論對選擇的環(huán)境治理公眾參與案例進行分析。

（三）案例選擇與研究設(shè)計

環(huán)境治理主要包括兩個方面，一是預(yù)防環(huán)境污染的發(fā)生和過度積累；二是對已經(jīng)受到污染的環(huán)境進行綜合整治。環(huán)境治理公眾參與按照參與時機包括源頭預(yù)防、中端控制和末端整治，其中公眾參與的問題的原因與對策也是有區(qū)別的。鑒于此，研究分別選擇源頭治理與中端、末端治理的典型案例，對環(huán)治公參主要環(huán)節(jié)：信息交流、磋商、參與過程進行描述和刻畫，對環(huán)治公參三個不同主體的行為、動機、交流和博弈進行系統(tǒng)剖析；探索按照環(huán)治公參的內(nèi)在性質(zhì)和要求對環(huán)境治理參與方式和渠道進行選擇和優(yōu)化提出供給側(cè)改革的路徑建議。

四、案例分析與發(fā)現(xiàn)

（一）環(huán)境源頭治理公眾參與問題分析

環(huán)境治理源頭預(yù)防主要是基于對可能產(chǎn)生污染影響的規(guī)劃和建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的制度安排，環(huán)境影響評價中公眾參與的渠道和程序規(guī)定為“2+N”：即2次信息公開暨同步征求意見（必須），“N”為座談會、論證會等形式（可選）。通過對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的環(huán)境污染信息的公開以及面向社會征求意見，環(huán)境治理的各方主體統(tǒng)一和落實各自的權(quán)利、義務(wù)；實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展的共同利益。但是，實踐中這些公眾參與的制度安排與溝通渠道并沒有取得預(yù)期的效果。我國環(huán)境源頭治理的公眾參與已經(jīng)建立并實施了規(guī)劃與建設(shè)項目環(huán)境影響評價過程中的公眾參與制度，其中存在的主要問題是在制度的執(zhí)行和操作過程中各方主體存在利益博弈導(dǎo)致的績效不佳而需要供給側(cè)改革的進一步深化來為制度發(fā)揮成效提供動力和支持。

廣州第四垃圾焚燒發(fā)電廠項目環(huán)境影響評價公眾參與是一個經(jīng)典案例。不過，已有的案例研究主要關(guān)注于案例前期的選址環(huán)節(jié)——番禺會江村選址所發(fā)生的由于公眾參與不充分導(dǎo)致番禺市民以非正式公眾參與渠道的群體性事件表達訴求，最終政府部門停止了在番禺會江村的選址建設(shè)（曾被中央電視臺公開報道的全國性公共政策事件）。而實際上，這一案例到此遠未結(jié)束，案例的意義也遠大于此，隨后的更換選址以及垃圾電廠最終確定選址、開工建設(shè)投入使用中的公眾參與更具有理論價值和實踐意義。本研究從更加完整的視角通過此案例來探究其中公眾參與供給側(cè)制度改革所面臨的一些問題。

2009年2月，廣州市政府同意了由廣日集團出資在番禺區(qū)大石街會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處興建生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目，但是，廣州番禺大石的很多居民對項目沒有認真經(jīng)過公眾參與的程序并作出環(huán)評報告的做法提出質(zhì)疑，寫信向有關(guān)部門表達對該項目選址附近居民的健康關(guān)切，但是，初始階段相關(guān)部門沒有理會市民的訴求，而這一強硬的態(tài)度導(dǎo)致了非正式渠道的參與行為與方式的發(fā)生——番禺大石數(shù)百名業(yè)主發(fā)起簽名反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動，并穿上印有反對項目選址標語的T恤衫走上街頭示威，同時在網(wǎng)絡(luò)媒體通過論壇等形式表達不滿，隨后政府部門以及項目主辦方——廣日集團和其委托提交環(huán)評報告的華南環(huán)境科學研究院的項目釋疑沒有解決問題，相關(guān)說辭受到公眾詬病。由于附近居民對這一項目的高度關(guān)注和強烈反響，廣東省省情調(diào)查研究中心對垃圾焚燒廠8公里內(nèi)的12個小區(qū)的居民進行調(diào)查和征求意見，在發(fā)放的1550份有效問卷調(diào)查顯示，97.1%受訪居民反對在該選址建垃圾焚燒發(fā)電廠，1.2%未置可否，只有1.7%的居民表示支持在該選址建廠。另外，92.5%受訪居民對在有關(guān)政府部門在規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的信息公開方面“很不滿意”，不滿意的主要原因是：在環(huán)評尚未通過時，已進行拆遷征地，讓人感覺勢在必行，被選比率達95.2%；其次是項目選址、規(guī)劃，未召開聽證會，未廣泛聽取居民意見，被選比率為81.9%；有61.9%的受訪居民不滿意是因有關(guān)部門未主動、及時召開新聞發(fā)布會公布環(huán)評進程。對此，番禺區(qū)政府做出了客觀公正的回應(yīng)“環(huán)評不通過不動工，絕大多數(shù)群眾反映強烈不動工”，并在12月份終止了在會江村的項目選址建設(shè)方案。

新的選址工程運作，政府方面吸取了在公眾參與方面的不足和教訓，公眾充分參與，實現(xiàn)了多贏，堪稱環(huán)境治理公眾參與供給側(cè)改革的典范。2011年4月，廣州市提出了大石街會江、沙灣鎮(zhèn)西坑尾、東涌鎮(zhèn)三沙、欖核鎮(zhèn)八沙、大崗鎮(zhèn)裝備基地(新聯(lián)二村)五處備選地址5個建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的備選地址，交由公眾充分討論，其次是在積極接納和吸收市民的意見和建議的同時，還邀請眾多人大代表和政協(xié)委員以及環(huán)境治理專家進行論證。綜合各方意見擇優(yōu)選址確定在南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)新聯(lián)二村。相關(guān)工作按照建設(shè)程序，穩(wěn)步推進。人民群眾的健康關(guān)切得到了尊重，暢通了的公眾參與渠道，也避免了群體性事件等非正式參與行為的發(fā)生。工程已于2013年6月舉行奠基儀式,公眾參與取得豐碩成果。整個事件過程一波三折，其中公眾參與的過程也是跌宕起伏，其中蘊含的環(huán)境治理源頭預(yù)防階段供給側(cè)改革的啟示值得深入發(fā)掘：

（1）環(huán)境治理公眾參與是一個不斷發(fā)展和完善的過程，應(yīng)該價值目標和效率目標兼顧，適當關(guān)注社會公眾參與環(huán)境治理的話語權(quán)。暢通環(huán)境治理公眾參與渠道需要供給側(cè)的法律法規(guī)方面對目前企業(yè)作為環(huán)境影響公眾參與的組織者的做法進行改變。企業(yè)作為潛在環(huán)境污染的排放者，有著追求自身經(jīng)濟利益和利潤的本性，因此，在環(huán)境影響評價的公眾參與環(huán)節(jié)往往片面追求效率，期望盡早完成這一法律規(guī)定的程序，得到政府的批準建設(shè)文件。而作為可能受到建設(shè)項目影響的普通居民，關(guān)注的是價值目標，即建設(shè)項目應(yīng)該是綠色、環(huán)保、可持續(xù)的，不能帶來危害人民群眾健康的污染，帶來污染的企業(yè)必須在選址在滿足距離人群的防護安全距離以外。政府部門行使的應(yīng)該是在環(huán)境治理公眾參與的主導(dǎo)權(quán)而不是主辦權(quán)，案例中委托廣東省情研究中心來開展實施公眾參與的做法值得借鑒和推廣，即政府通過進行一定形式的授權(quán)，建立由公正、中立的第三方組織來開展公眾參與的模式。

（2）企業(yè)在環(huán)境治理信息披露，治理技術(shù)和方案的提供等方面的具有重要作用。企業(yè)作為環(huán)境治理的第一責任人，不僅應(yīng)該履行其社會義務(wù)，滿足環(huán)境治理強制性規(guī)定和要求，還應(yīng)該順應(yīng)流行的社會準則，對社會狀況做出積極的回應(yīng)，并最終對自己行為的結(jié)果負道德的責任，履行對社會的義務(wù)。其中，西方國家企業(yè)定期公開進行社會責任報告的做法值得借鑒，在我國，企業(yè)社會責任報告（CSR）是企業(yè)自愿披露行為，并不是強制公布。在當前的我國政治和社會文化背景下，非強制性的企業(yè)社會責任報告公開情況一直都不樂觀。很多企業(yè)將編制社會責任報告視為一種負擔，其中不乏一些企業(yè)擔心過多的環(huán)境污染信息的披露會損害企業(yè)的盈利與聲譽而拒絕發(fā)布 。不僅如此，即便是公布社會責任報告的企業(yè)，很多企業(yè)對企業(yè)污染排放情況的說明與披露信息的真實性也飽受社會公眾質(zhì)疑。因此，通過強制性規(guī)定企業(yè)定期公布社會責任報告，并由專業(yè)的部門對其中的信息披露進行監(jiān)督和審核可以作為環(huán)境治理公眾參與的一個政策選項。

（3）環(huán)境治理各方主體通過公眾參與這一形式來實現(xiàn)共同利益，統(tǒng)一和落實各自的權(quán)利、義務(wù)。如果正式渠道不暢，會導(dǎo)致主體訴諸非正式渠道的情況，比如公眾的游行示威。公眾參與的基礎(chǔ)在于平等。如案例所示，政府部門在最初是沒有將自己置于與普通群眾平等的地位進行協(xié)商，而是通過發(fā)表在會江村建設(shè)垃圾焚燒電廠的公告，采取壓制手段來推進——“違反本通告……由公安機關(guān)依照……規(guī)定處理……依法追究刑事責任”。但是，選址附近居民在正當權(quán)利受到損害而且無法合理表達訴求的情況下，游行示威等非正式渠道就幾乎成為必然選擇，社會的不和諧因素以極端的形式表達出來。政府在隨后對居民上街示威等群體性事件的應(yīng)對中及時轉(zhuǎn)變，區(qū)長、區(qū)委書記等政府人員與居民展開了真誠對話，心平氣和地坐下來與市民討論公眾關(guān)切，尊重、保障公眾的表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，最終使得垃圾焚燒建設(shè)項目峰回路轉(zhuǎn)。事件中，政府、企業(yè)、居民個人等參與的身份和角度不同，必然會有各自的利益訴求，共治的前提是要有共識，達成共識的最基本的技術(shù)途徑就是建立平等對話機制。為此，構(gòu)建環(huán)境社會共治協(xié)商平臺，實現(xiàn)資源共享，擴大利益交集，是多元主體實現(xiàn)共治的重要基石；為環(huán)境治理各主體之間的溝通互動提供條件也是供給側(cè)改革的選項之一。

（二）環(huán)境中端和末端治理公眾參與問題分析

環(huán)境治理中端與末端的公眾參與問題的表現(xiàn)與源頭治理相比，呈現(xiàn)更強的動態(tài)性和復(fù)雜性，其中既有“公地悲劇”“破窗理論”“搭便車”“鄰避效應(yīng)”的現(xiàn)象，也有環(huán)境治理供給側(cè)制度在監(jiān)督、檢查等環(huán)節(jié)的不足與缺陷，相關(guān)改革任重道遠。研究選取山東濟南2016年“10.21”非法轉(zhuǎn)移傾倒危險廢物的污染事件來對中端與末端環(huán)境治理中的公眾參與情況進行深入分析。

2016年10月21日，山東省濟南市章丘區(qū)的張林德、陳繼新兩人雇傭罐車運輸化工廢堿液體向位于普集鎮(zhèn)上皋村已經(jīng)廢棄的明皋2號煤井傾倒時，因為吸入過量有毒揮發(fā)氣體導(dǎo)致兩人連同罐車司機以及押運員中毒死亡，并由此解開了兩人長期租賃廢棄煤井院落，與淄博桓臺山東金城重油化工有限公司等7家企業(yè)私自交易，非法收集、轉(zhuǎn)運、傾倒危險廢物（主要是廢堿液體、廢酸液體）的環(huán)境污染排放問題。事實上，該排放化工廢液到廢棄煤井中的污染行為已經(jīng)存在三個月之久，但是附近居民環(huán)保意識不強，盡管很多村民都知道一直以來很多車輛在夜里向廢棄煤井排放廢棄液體的情況，但是對可能帶來的危害卻沒有警覺，無疑是問題的最可怕之處，如果不是發(fā)生人員死亡的事件，這一污染行為或許將持續(xù)發(fā)生，且不知道何時結(jié)束。不僅在上皋村，這些人員還向雙山辦事處的馬安村的一廢棄煤井進行排放；附近居民對廢液排放的危害同樣認識不足。無論是村民個人，還是村居兩委成員，對排放的廢液可能帶來的環(huán)境生態(tài)損害都沒有清楚和正確的認識，有的甚至認為廢棄的煤井本來就沒什么用處，填點東西也是廢物利用，環(huán)境觀念意識的淡薄令人震驚。

如果說，這一化工廢液污染的發(fā)現(xiàn)階段公眾由于主觀環(huán)保意識不強而導(dǎo)致在環(huán)境治理中參與不足的話，那么在隨后的環(huán)保技術(shù)處理階段則更多的是客觀環(huán)境治理參與技術(shù)與能力缺乏被政府排除在了環(huán)境治理方案的制定和實施之外。案發(fā)后，政府部門對上皋村污染現(xiàn)場的處置主要采取了專家會議的形式；并及時對受污染區(qū)域采取了帷幕灌漿進行封閉的緊急處置措施，單是這一階段的處置費用就高達4300萬元，當?shù)氐叵滤?jīng)檢測短期內(nèi)已經(jīng)不適合飲用，只能從十幾里地外水源地拉水應(yīng)急，而直到這個時候，村民才意識到了問題的嚴重性，對涉事企業(yè)和人員偷排廢液行為的不察感到懊悔。殊不知，這些偷排的強堿、強酸下滲給當?shù)卮迩f的土壤、植被和地下水等帶來的生態(tài)環(huán)境損害費用將高達2億元。面對嚴峻的環(huán)境治理形式，居民開始表現(xiàn)出了積極的參與意識，但是，缺乏最起碼的環(huán)保專業(yè)技術(shù)知識使得大多數(shù)村民“有心無力”，只能是遠遠觀看專業(yè)技術(shù)人員的操作。盡管如此，這一違法排放化工廢液的環(huán)境治理案例對供給側(cè)環(huán)境治理公眾參與體系的建立仍不乏很多啟示：

（1）環(huán)境治理問題在市場失靈和政府失靈的雙重失靈的情況下，如果公眾參與這一“第三方力量”不能有效地加入環(huán)境治理，將會極大地阻礙和損害我國綠色發(fā)展的進程。本案例的環(huán)境治理市場機制的失靈主要表現(xiàn)在污染源的企業(yè)排放規(guī)避了排污權(quán)的分配和交易市場。就涉案的7家企業(yè)來講，通過正規(guī)的危險廢物處理市場處理化工廢液需要付出3000～6000元/噸的成本，而通過偷排方式處理化工廢液只需要支付300～500元/噸，在大幅降低企業(yè)成本的誘惑下，7家企業(yè)在短短3個月就排放1181.72噸的化工廢液，危險廢物處理的市場失靈了。政府失靈在本案例中主要體現(xiàn)在環(huán)境治理的行政資源有限以及執(zhí)法邊際成本過高，政府部門的確負有環(huán)境監(jiān)管的責任，但是相對于不斷增加的環(huán)境治理監(jiān)管對象，政府環(huán)境監(jiān)管能力和水平的增長是有限的，尤其是對于化工廢液偷排這種地下的犯罪活動，環(huán)保部門與公安部門在沒有相關(guān)信息與線索的情況下，對這一違法行為做不出應(yīng)有的回應(yīng)與打擊。所以，問題的關(guān)鍵落到了當?shù)鼐用窈凸姷沫h(huán)保意識與覺悟上。也就是說，公民對環(huán)境治理的參與意識與能動性是問題的關(guān)鍵。與前述的廣州市番禺區(qū)的居民不同，濟南市章丘區(qū)上皋村的村民代表了環(huán)境治理參與意識與能力不足的一些地區(qū)的環(huán)境治理公眾參與現(xiàn)狀，民眾的環(huán)境保護理念遠沒有建立，環(huán)境保護知識和常識缺乏，明哲保身、封閉、保守的政治文化觀念導(dǎo)致居民缺乏參與到環(huán)境治理中的動機與熱情。這些地區(qū)公眾環(huán)境意識的覺醒以及對環(huán)境自發(fā)的需要切實有效的環(huán)境國情的宣傳以及教育，政府在供給側(cè)方面大力開展環(huán)境保護的科普宣傳工作，采取形式多樣、通俗易懂的方式來培養(yǎng)環(huán)境參與落后地區(qū)公眾的環(huán)境保護意識和認知能力是非常必要的。

（2）建立企業(yè)環(huán)境約束與激勵機制，對環(huán)境污染的企業(yè)應(yīng)該懲罰與引導(dǎo)并重。一方面以法律手段對環(huán)境污染涉案企業(yè)嚴厲打擊，以司法保障環(huán)境治理的公平正義，使得其環(huán)境污染的成本大于收益，壓縮其污染環(huán)境的空間；消除企業(yè)對環(huán)保的僥幸心理，對環(huán)境污染嚴重的企業(yè)堅決予以處罰和整改，直至取締和關(guān)停。另一方面，要以市場化手段約束與激勵企業(yè)有關(guān)環(huán)境污染的行為，對涉及污染的企業(yè)進行引導(dǎo)，對企業(yè)污染排放的處理，從技術(shù)上、經(jīng)濟上進行扶持和支持，大力發(fā)展環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)，通過科技進步和規(guī)模優(yōu)勢降低污染物處理的成本，以政策措施促進企業(yè)的轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)升級，激發(fā)企業(yè)自身減排和加入環(huán)境治理的能動性，內(nèi)化企業(yè)的環(huán)境保護行為.

（3）政府在環(huán)境的中端與末端治理環(huán)節(jié)缺乏公眾參與的制度安排。如果說，在環(huán)境治理的預(yù)防階段，還有以規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價階段公眾參與的法律規(guī)定和實施辦法的話，那么對已經(jīng)產(chǎn)生的污染治理階段，尤其是在治理方案的制定和選擇、實施階段則缺乏公眾參與的制度保障。案例中對被污染的場地的治理主要是由環(huán)保部門牽頭，相關(guān)政府部門比如地礦、水務(wù)、公安、疾控中心等部門，并邀請水文、地質(zhì)、化工、煤礦開采、環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域的專家，而受到污染影響的村民以及當?shù)卮迩f兩委成員則沒有得到參與的機會，相關(guān)的意見與訴求得不到表達，即便考慮其在環(huán)境治理專業(yè)水準方面的不足，但是其在環(huán)境治理的知情權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議政權(quán)等沒有得到尊重與實現(xiàn)。相應(yīng)的，社會公眾的環(huán)境責任，例如對環(huán)境違法行為的監(jiān)督和舉報也無法落實。環(huán)境治理的社會共治與公眾參與是建立在各方主體權(quán)利責任對等基礎(chǔ)上的，而這需要通過正式的制度安排予以明確。

五、結(jié) 論

環(huán)境治理公眾參與的最大挑戰(zhàn)是包括政府、公眾、企業(yè)在內(nèi)的各方主體對環(huán)境治理的“多元共治”認識還不到位，沒有形成環(huán)境治理的合力。政府部門需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，樹立共治理念。共治所依賴的最主要方法和技術(shù)，就是建立共治主體之間的溝通和合作機制，政府、企業(yè)和公眾需要在平等的前提下以開放、包容的心態(tài)展開對話，尋找共識，建立相互信任、相互尊重的合作關(guān)系。這就需要政府部門改變傳統(tǒng)的威權(quán)管理方式，通過構(gòu)建協(xié)商溝通的平臺，為各主體之間的合作互動提供條件。環(huán)境治理公眾參與供給側(cè)改革可以從以下幾個方面進行探索和突破。

（1）加強正式制度的建設(shè)推動環(huán)境治理公眾參與，完善環(huán)境治理公眾參與的法律法規(guī)，補齊在中端和末端治理公眾參與的短板。參照公眾參與作為環(huán)境源頭治理中影響評價報告程序要件，設(shè)立環(huán)境治理方案批準之前必須完成公眾告知以及聽取意見的法規(guī)和操作程序。對整個環(huán)境治理的信息交流、磋商、參與過程予以規(guī)范，對參與主體的定位、作用以及公眾參與的程序和渠道予以明確。

（2）構(gòu)建和完善環(huán)境治理多元共治的載體和平臺，以此為抓手推動規(guī)范制度的建設(shè)。通過推廣第三方組織實施環(huán)境治理公眾參與的機制，確保環(huán)境治理公眾參與的公平、公正與正義。培育和發(fā)展第三方組織作為中立的環(huán)境治理社會參與的實施機構(gòu)，有利于更好的協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾等多元主體參與到環(huán)境治理中。支持和規(guī)范第三方環(huán)境治理公益組織發(fā)展，引導(dǎo)和帶動其他社會組織、中介機構(gòu)和公民參與環(huán)境治理。

（3）以認知制度建設(shè)作為供給側(cè)改革的動力和源泉，發(fā)揮公眾參與各方主體的能動性，將政府部門在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用，企業(yè)在環(huán)境治理中的社會責任，公民在環(huán)境治理中的權(quán)利與義務(wù)有機結(jié)合起來，形成環(huán)境治理社會共治的合力。營造良好的政治、社會和文化生態(tài)是實現(xiàn)環(huán)境治理公眾參與從咨詢、合作到共決的不斷進步和升級的治本之策。

環(huán)境治理公眾參與是形式和手段，其功能和目標是實現(xiàn)綠色發(fā)展；作為政府、企業(yè)之外的“第三方力量”的公眾應(yīng)參與到環(huán)境治理中；在需要供給側(cè)改革予以推動的同時，客觀上可以促進政府自身轉(zhuǎn)型與再造，其實踐與理論的不斷創(chuàng)新有利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升。

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