回應(yīng)導(dǎo)向下的黃山市公共交通規(guī)劃策略研究

游曉琴 ，朱義奎

（安徽省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230088）

人類認(rèn)識(shí)世界、改造世界的過(guò)程，就是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程?；貞?yīng)導(dǎo)向，既要應(yīng)用專家知識(shí)，也要識(shí)別公眾偏好，既要應(yīng)用技術(shù)性知識(shí)，也要應(yīng)用地方性知識(shí)，在發(fā)揮精英群體作用的同時(shí)，也要注重傾聽(tīng)社群聲音，尋求最大公約數(shù)。

1 規(guī)劃背景

根據(jù)最近一輪的黃山市城市總體規(guī)劃，黃山市中心城區(qū)將由“屯溪組團(tuán)+新城組團(tuán)+巖寺組團(tuán)”構(gòu)成多中心組團(tuán)結(jié)構(gòu)，屯溪組團(tuán)以向西北方向、新城組團(tuán)向南集中緊湊發(fā)展為主；根據(jù)《黃山市中心城區(qū)近期建設(shè)規(guī)劃（2016-2020）》，至2020年黃山市中心城區(qū)人口將達(dá)48萬(wàn)人，至2030年黃山市中心城區(qū)人口將達(dá)70萬(wàn)人，屆時(shí)將產(chǎn)生巨大的居民出行需求。而依據(jù)現(xiàn)有的公共交通系統(tǒng)，將無(wú)法提供足夠的運(yùn)能滿足城市居民的出行需要，如何科學(xué)規(guī)劃以指導(dǎo)黃山市中心城區(qū)公共交通發(fā)展是本文所要思考的。

改進(jìn)城市公共交通，需要堅(jiān)持以人為本，凸顯公平正義，以保障公平共享作為城市交通發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。交通參與者對(duì)交通問(wèn)題的理解不同，對(duì)規(guī)劃方案的態(tài)度也不同?，F(xiàn)在各個(gè)群體的利益訴求越來(lái)越重要，識(shí)別并回應(yīng)不同群體的訴求，是分析管理政策效應(yīng)的前提。鑒于此，我們要在公交規(guī)劃中廣泛聽(tīng)取與回應(yīng)不同群體的訴求，建立回應(yīng)導(dǎo)向制度，增進(jìn)對(duì)話民主，以此來(lái)研究黃山市公共交通規(guī)劃策略，構(gòu)建更好的公共交通服務(wù)體系。

2 訴求與回應(yīng)

我們?cè)诮梃b其它城市交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立回應(yīng)導(dǎo)向制度:從我們城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度來(lái)講，首先要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃師職業(yè)倫理建設(shè)，沒(méi)有傾聽(tīng)，就沒(méi)有優(yōu)秀的城鄉(xiāng)規(guī)劃；其次，整合城市市民熱線，便于公眾參與；第三，改進(jìn)市政績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)約束，將“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合。

2.1 市民訴求

2.2.1 關(guān)于三區(qū)互通

訴求1：何時(shí)可以開(kāi)通到各區(qū)縣的公交？三區(qū)都不通公交不合理，市公交公司不應(yīng)該只是屯溪公交公司，接下來(lái)是否可以開(kāi)通到休寧和歙縣的公交，這樣大黃山格局就有交通支撐了。

回應(yīng)1：目前，屯溪至巖寺已有班線車運(yùn)營(yíng)，因班線車與公交車在運(yùn)營(yíng)管理模式和運(yùn)價(jià)上不同，兩類車同時(shí)在同一條線路上運(yùn)營(yíng)將存在一定的利益沖突。同時(shí)，開(kāi)通公交需要得到屬地政府城市公交行政主管部門許可才能運(yùn)營(yíng)。

隨著黃山市區(qū)的擴(kuò)張，交通建設(shè)也將迎來(lái)長(zhǎng)足發(fā)展，但各區(qū)之間還沒(méi)有突破公交制約的瓶頸，尤其是城區(qū)之間還是各地為營(yíng)，局限于經(jīng)濟(jì)利益。本次規(guī)劃，將各區(qū)之間的公交統(tǒng)一編制，提高服務(wù)質(zhì)量，改善交通環(huán)境，推出黃山市統(tǒng)一的公交服務(wù)體系。另外，城鄉(xiāng)公交一體化是公交發(fā)展趨勢(shì)所向，隨著一體化進(jìn)程的加快，最終會(huì)實(shí)現(xiàn)各區(qū)之間公交無(wú)縫對(duì)接，如屯溪區(qū)——徽州區(qū)——歙縣、徽州區(qū)——屯溪區(qū)——休寧縣等一體化的公交模式。

2.1.2 關(guān)于線路優(yōu)化

訴求1：我們是屯溪區(qū)萬(wàn)貫家園的住戶，這邊都是黎陽(yáng)拆遷安置戶的居民，這里的交通非常不便，出行基本上都是靠電瓶車，雖然有20路的城郊公交通往，但是0.5h一班，甚至更長(zhǎng)。如今執(zhí)行新的公交路線，覆蓋率很高，但是我們這邊路線仍舊是個(gè)空白，我們都熱切希望公交公司本著便民的目的，為我們這增設(shè)新線路。

回應(yīng)1：根據(jù)公司對(duì)20路公交客流調(diào)研，20路公交已基本滿足沿途市民出行需求，另屯溪一中在學(xué)生上、放學(xué)時(shí)段實(shí)行交通管制，公交在該時(shí)段無(wú)法通行，因此目前無(wú)法進(jìn)行線路調(diào)整。隨著萬(wàn)貫家園住戶入住率增加帶來(lái)的出行需求，我公司將適時(shí)調(diào)整公交線路或增加公交車輛，提高發(fā)車頻率，以方便該區(qū)域市民的出行。

訴求2：5路、10路公交延伸至花鳥(niǎo)市場(chǎng)，方便了市民出行，但不盡優(yōu)化。從市消防隊(duì)至綠地濱江一號(hào)南門、田家炳學(xué)校后門一直往下這一段，居民慢慢增多，但沒(méi)有通公交。建議5路或10路，到市行政服務(wù)中心后，沿老年大學(xué)、世貿(mào)綠洲東門，再到消防隊(duì)、至田家炳學(xué)校后門一直往前，再右轉(zhuǎn)到花鳥(niǎo)市場(chǎng)，這樣既方便了這一段居民的出行需求，也可增加公司的利益。

回應(yīng)2：已派人到現(xiàn)場(chǎng)勘查，結(jié)合高鐵線路開(kāi)通，將一并予以調(diào)整。

2.1.3 關(guān)于運(yùn)營(yíng)車輛

訴求1：20路十次九擠，特別是周末基本都是從窗戶里鉆下車！希望公司考慮更換同12路一樣的大車！

回應(yīng)1：因目前運(yùn)力有限，20路車的運(yùn)力配置已基本保證了沿途乘客的出行需求。根據(jù)市民建議，公司將調(diào)研20路公交客流情況，在周末時(shí)適時(shí)加大發(fā)車密度。

訴求2：原來(lái)在高鐵新區(qū)規(guī)劃和新安江流域保護(hù)規(guī)劃中多次出現(xiàn)的BRT交通系統(tǒng)，目前我市是否有具體規(guī)劃？

回應(yīng)2：BRT交通系統(tǒng)作為目前極為先進(jìn)的公交暢行模式，已在很多大城市推廣，但對(duì)道路要求較高，目前我市山區(qū)道路狀況尚不具備開(kāi)通條件，遠(yuǎn)期將根據(jù)道路交通發(fā)展情況逐步引入。

2.1.4 關(guān)于運(yùn)營(yíng)時(shí)間

訴求1：花山謎窟專線的早上返回班車時(shí)間不固定，返回時(shí)間普遍晚，8點(diǎn)上班的上班族老是由于車子原因遲到，望有關(guān)部門重視，給予解決。

回應(yīng)1：已調(diào)查該線路運(yùn)營(yíng)情況，公司將盡量保證發(fā)車和返回時(shí)間！

訴求2：現(xiàn)在已經(jīng)是十月中旬了，天氣已經(jīng)涼爽，空調(diào)車已不再開(kāi)空調(diào)了，為什么還繼續(xù)收取2元費(fèi)用？

回應(yīng)2：根據(jù)黃山市物價(jià)局《關(guān)于空調(diào)公交車票價(jià)的批復(fù)》規(guī)定（黃價(jià)字[2012]89號(hào)），空調(diào)公交車票價(jià)，6月1日～10月15日、12月1日～次年3月 15日，此時(shí)間段票價(jià)為每票2元；其他時(shí)間段票價(jià)為每票1元。

2.1.5 關(guān)于IC卡

訴求1：公交卡有哪些地方可以充值，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直接充值嗎？

回應(yīng)1：目前公交卡可在民航售票處、行政服務(wù)中心和天翼時(shí)代廣場(chǎng)等網(wǎng)點(diǎn)辦理，因技術(shù)手段，暫不能通過(guò)網(wǎng)上支付手段充值。

2.2 公交公司訴求

2.2.1 建立合理、穩(wěn)定的公共交通設(shè)施建設(shè)資金渠道

城市公共交通是立足服務(wù)社會(huì)，體現(xiàn)社會(huì)效益的政府政策性調(diào)控企業(yè)，為提高社會(huì)效益，公交的運(yùn)營(yíng)收入一般都低于運(yùn)營(yíng)成本。為確保規(guī)劃的實(shí)施和公交企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，必須建立強(qiáng)大的發(fā)展基金作為大力發(fā)展公交的經(jīng)濟(jì)后盾，基金來(lái)源必須依賴整個(gè)社會(huì)，需多渠道籌集。

2.2.2 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市用地日益緊張，基礎(chǔ)建設(shè)用地難以得到保證，必須在城市規(guī)劃時(shí)明確用地，嚴(yán)格控制。公交場(chǎng)站是公交規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)保證，直接影響公交運(yùn)營(yíng)管理，公交場(chǎng)站用地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)模與分布以及土地利用等作出相應(yīng)的規(guī)劃與控制，規(guī)劃的場(chǎng)站用地必須予以保留。

城市道路建設(shè)與公交發(fā)展速度應(yīng)相互適應(yīng)，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)。為了保證公交規(guī)劃的實(shí)施，一定要在規(guī)劃期內(nèi)確保與規(guī)劃線路相應(yīng)的道路建設(shè)；另外，針對(duì)不同公交線網(wǎng)服務(wù)水平區(qū)域，應(yīng)保證不同等級(jí)的道路條件，例如在公交客流密集路段開(kāi)辟公交專用道等。

2.2.3 完善公交經(jīng)營(yíng)體制，提高運(yùn)營(yíng)管理手段

城市公共交通與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，與整個(gè)城市居民生活密不可分。城市公共交通的發(fā)展水平一定程度上體現(xiàn)了城市政府的現(xiàn)代化意識(shí)，因此需要政府從滿足城市公交需求與城市交通的角度出發(fā)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，并兼顧公交企業(yè)的利益，使黃山市的公交規(guī)劃方案順利有效地貫徹實(shí)施，使城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有良好的城市交通環(huán)境。

2.3 政府部門訴求

如何保證公交公司公益性和盈利性的統(tǒng)一；如何加強(qiáng)市場(chǎng)管理，規(guī)范城市公共交通經(jīng)營(yíng)行為；如何加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保優(yōu)先發(fā)展公共交通政策的落實(shí)。

3 規(guī)劃策略

通過(guò)對(duì)黃山市民的訴求與回應(yīng),對(duì)公交公司和政府部門訴求的思考,提出構(gòu)設(shè)多層線網(wǎng)、布局均衡場(chǎng)站、發(fā)展車輛及支持系統(tǒng)、保障規(guī)劃實(shí)施措施幾個(gè)方面的公共交通規(guī)劃策略。

3.1 構(gòu)設(shè)多層公交線網(wǎng)

黃山市中心城區(qū)公交線路分為通道線、公交干線、公交支線、旅游公交線路4個(gè)層次（見(jiàn)圖1）。

圖1 公交線路分類與功能定位

公交通道線：以串聯(lián)“屯溪—新城—巖寺”3個(gè)組團(tuán)間的客流主通道為主，主要由快速公交系統(tǒng)承擔(dān)公交通道線的功能，未來(lái)根據(jù)道路發(fā)展情況選擇公交通道線按BRT建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)配置。

公交干線：主要串聯(lián)“屯溪—新城”和“新城—巖寺”組團(tuán)間的客流次級(jí)通道，服務(wù)組團(tuán)間的客流出行，常規(guī)公交干線承擔(dān)其功能，線路的起終點(diǎn)應(yīng)主要考慮布置在一、二級(jí)客運(yùn)樞紐或大型首末站，線路長(zhǎng)度宜在15km左右；運(yùn)送速度應(yīng)爭(zhēng)取達(dá)到15～20km/h的水平，主要布設(shè)在城市主、次干道，站距控制在0.5～1.0km。

公交支線：服務(wù)屯溪、新城、巖寺3個(gè)組團(tuán)內(nèi)部客流為主，覆蓋公共交通盲區(qū)，主要由常規(guī)公交支線承擔(dān)其功能，支線線路長(zhǎng)度應(yīng)控制在8km左右，運(yùn)送速度應(yīng)達(dá)到10～15km/h，線路布設(shè)應(yīng)以次干道和支路為主，站距可以靈活設(shè)置。宜根據(jù)片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃具體落實(shí)。

旅游公交線路：旅游公交線路作為常規(guī)公交干線的補(bǔ)充，主要服務(wù)于旅游景點(diǎn)與主要對(duì)外集散點(diǎn)之間的交通聯(lián)系，分為市域旅游公交線路和市內(nèi)旅游公交線路兩個(gè)層次。

規(guī)劃留出了與休寧、歙縣等公共交通系統(tǒng)相銜接的可能性，建議相關(guān)部門盡快展開(kāi)城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃。

3.2 布局均衡公交場(chǎng)站

黃山市中心城區(qū)公交場(chǎng)站體系分為車輛服務(wù)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)服務(wù)設(shè)施兩類，車輛服務(wù)設(shè)施即為車場(chǎng)，主要包括停車保養(yǎng)場(chǎng)和綜合車場(chǎng)兩類；運(yùn)營(yíng)服務(wù)設(shè)施即為車站，主要包括公交樞紐站、首末站和中途?？空?類。黃山市中心城區(qū)公交場(chǎng)站按照“車輛服務(wù)設(shè)施集中布設(shè)、客流服務(wù)設(shè)施分散布設(shè)、各類場(chǎng)站設(shè)施層級(jí)成網(wǎng)”的總體組織模式，形成結(jié)構(gòu)完善、層次分明、功能清晰的場(chǎng)站布局構(gòu)架，實(shí)現(xiàn)公交場(chǎng)站在中心城區(qū)范圍內(nèi)的全覆蓋。

現(xiàn)狀公交場(chǎng)站主要分布于屯溪組團(tuán)范圍內(nèi)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)狀場(chǎng)站布局，在滿足客流服務(wù)需求的前提下與土地利用相協(xié)調(diào)。黃山市中心城區(qū)內(nèi)各區(qū)域間的發(fā)展差異較為明顯，未來(lái)規(guī)劃方向也各有側(cè)重，規(guī)劃應(yīng)實(shí)施差別化布局策略，使場(chǎng)站的空間更加合理（見(jiàn)圖2）。

圖2 公交場(chǎng)站組織模式

3.3 發(fā)展車輛及支持系統(tǒng)

公交車輛的發(fā)展規(guī)模應(yīng)滿足公交客運(yùn)需求，也要保證公交的運(yùn)營(yíng)效率，為此采取萬(wàn)人擁有率推算法分析計(jì)算。黃山市區(qū)目前共投入公共汽車173.6標(biāo)臺(tái)，其中黃山市公交公司143.6標(biāo)臺(tái)，徽州區(qū)30標(biāo)臺(tái)。依據(jù)上位規(guī)劃，至2020年末黃山市人口為48萬(wàn)人，至2030年末黃山市人口為70萬(wàn)人。根據(jù)相關(guān)規(guī)范推薦值，并結(jié)合黃山市的實(shí)際發(fā)展情況，取萬(wàn)人擁有率為8標(biāo)臺(tái)，則2020末黃山市區(qū)公交車輛應(yīng)至少達(dá)到384標(biāo)臺(tái)，2030年末至少達(dá)到560標(biāo)臺(tái)（包含徽州區(qū)）。

規(guī)劃結(jié)合黃山市公共交通系統(tǒng)的營(yíng)運(yùn)服務(wù)現(xiàn)狀，從不同群體的角度出發(fā)，對(duì)黃山公交信息系統(tǒng)建設(shè)的需求進(jìn)行分析。公交行業(yè)主管部門需要掌握公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)信息，并根據(jù)這些信息客觀、自動(dòng)地評(píng)估企業(yè)所提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)效益狀況；社會(huì)公眾主要表現(xiàn)為對(duì)其提供的公交運(yùn)營(yíng)的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信息的需求。對(duì)黃山旅游城市而言，本地乘客更關(guān)心與其日常出行相關(guān)的較為具體和微觀的車輛運(yùn)營(yíng)狀況信息，并且對(duì)線網(wǎng)調(diào)整變化信息比較敏感；而外地游客在乘坐公交線路的同時(shí)，還希望了解公交線路沿途的景點(diǎn)信息。

3.4 保障規(guī)劃實(shí)施措施

3.4.1 做好成本規(guī)制

以成本規(guī)制、財(cái)政補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，厘清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，政策性虧損由政府承擔(dān)、經(jīng)營(yíng)性虧損由企業(yè)承擔(dān)，激勵(lì)企業(yè)以降低成本為核心，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，增收節(jié)支，積極尋求兼顧公益性和企業(yè)效益的改善措施，促進(jìn)公交企業(yè)從規(guī)模擴(kuò)張為主的外延式發(fā)展，向以提高效率和質(zhì)量為主導(dǎo)的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，建立公交企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式。

3.4.2 深化管理體制改革

現(xiàn)狀黃山市城市客運(yùn)行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施用地、建設(shè)、軌道交通規(guī)劃等職能仍然分散在其它部門。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化體制改革，建立并完善綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，集中處理和協(xié)調(diào)城市客運(yùn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、發(fā)展與改革等重大問(wèn)題。

建議黃山市政府牽頭成立黃山市城市公共交通領(lǐng)導(dǎo)小組，形成交通、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、國(guó)土各部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)與合作，明確各部門相應(yīng)的職責(zé)，保證優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作落到實(shí)處。

3.4.3 健全客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)體系

黃山市除了遵循中央和省級(jí)法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建完善城市客運(yùn)法規(guī)政策體系，城市客運(yùn)法規(guī)政策體系框架橫向結(jié)構(gòu)應(yīng)涵蓋公共汽電車、出租汽車等運(yùn)營(yíng)方式，縱向結(jié)構(gòu)應(yīng)涵蓋運(yùn)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)權(quán)、從業(yè)人員、車輛、服務(wù)、安全等方面。

3.4.4 提高規(guī)劃法律地位

建議審查批復(fù)公交規(guī)劃，提高規(guī)劃法律地位，加大公交規(guī)劃對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)黃山市中心城區(qū)公交系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展的指導(dǎo)力度。建議今后其他行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃在制定和調(diào)整時(shí)，加強(qiáng)與公交規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮公共交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。

4 結(jié)語(yǔ)

交通是城市的血脈，回應(yīng)導(dǎo)向下的公共交通規(guī)劃，既要發(fā)揮專家領(lǐng)導(dǎo)作用，也要改進(jìn)政策系統(tǒng)，增進(jìn)民主協(xié)商，傾聽(tīng)群眾聲音，在不同對(duì)話中集聚共識(shí)，共同促進(jìn)黃山市公共交通事業(yè)包容性發(fā)展。

[1]黃山中心城區(qū)公共交通發(fā)展規(guī)劃（2012-2030）[Z].2012.

[2]黃山市中心城區(qū)公交“十三五”發(fā)展規(guī)劃[Z].

[3]回應(yīng)導(dǎo)向的城市公共交通服務(wù)系統(tǒng)參與性治理——以重慶大學(xué)城黑車問(wèn)題為例[Z].中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)，2017.