新時(shí)代背景下近郊地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐與思考
——以德化英山片區(qū)為例

駱崧濤 （泉州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，福建 泉州 362000）

0 前言

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷上升，使得城市與農(nóng)村之間互動更加的頻繁，隨之而來的各種農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的方式出現(xiàn)，雖說由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中是城鎮(zhèn)化的一個(gè)自然歷史演變過程，但是在近年來遷村并城、遷村并點(diǎn)等一些城鎮(zhèn)化方式，也逐漸出現(xiàn)了新的問題。

習(xí)總書記在黨十九大開幕會上明確提出中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，都充分體現(xiàn)了我國城鎮(zhèn)化的一系列轉(zhuǎn)型。本文以新時(shí)代城鎮(zhèn)化為背景，結(jié)合規(guī)劃工作的案例解析來思考部分疑惑。

1 新形勢下城鎮(zhèn)規(guī)劃的思維方式

1.1 新城鎮(zhèn)規(guī)劃要具有超前性、科學(xué)性和可操作性思維

新城鎮(zhèn)規(guī)劃要考慮到城鎮(zhèn)空間的延伸性，要結(jié)合本地區(qū)城鎮(zhèn)空間形態(tài)上所存在的內(nèi)在規(guī)律，避免直接將城市規(guī)劃的技術(shù)直接運(yùn)用于城鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃要注意城市的影響，城市是城鎮(zhèn)發(fā)展的直接驅(qū)動力，特別是對于位于城市周邊的城鎮(zhèn)來說，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，要善于利用城市資源來促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府是新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的組織者和實(shí)施者，要把握好新城鎮(zhèn)規(guī)劃的可操作性，避免出現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況不符合的現(xiàn)象。

1.2 新城鎮(zhèn)建設(shè)要具有借用城市資源的思維

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容不僅僅包括經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，還包括社會發(fā)展中的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明。在經(jīng)濟(jì)上，新城鎮(zhèn)要主動將自身優(yōu)勢與城市需求相結(jié)合，以縣城為中心，以城鎮(zhèn)為依托，形成縣域村鎮(zhèn)體系。新城鎮(zhèn)建設(shè)中，縣城作為城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)，具有承上啟下的作用，它一方面聯(lián)系著大城市，接收大城市的輻射，另一方面聯(lián)系著農(nóng)村，作為小區(qū)域的政治文化和經(jīng)濟(jì)中心。對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的作用，帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展。新農(nóng)村的規(guī)劃應(yīng)主動向區(qū)域中心縣城靠攏，為縣域經(jīng)濟(jì)提供人力資源、原材料和將縣城作為農(nóng)村產(chǎn)品的銷售市場等。在其他社會資源如醫(yī)療、教育等，由于鄉(xiāng)村的人口密度較低，難以支撐較大的醫(yī)院和學(xué)校，也需要借用城市中的醫(yī)療和教育資源，更好的為農(nóng)民和農(nóng)村服務(wù)。

2 案例剖析

選擇英山片區(qū)主要基于該案處于城鄉(xiāng)交錯(cuò)地段，且在規(guī)劃編制過程中，面臨了片區(qū)功能的轉(zhuǎn)變、重大基礎(chǔ)設(shè)施變動、村民安置點(diǎn)選擇的迫切需求等等問題，具有較好的典型性。

2.1 現(xiàn)狀分析

該案位于德化縣縣城西南部，共1085戶，4010人，片區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀用地主要以村莊居住用地、農(nóng)業(yè)用地和山林坡地為主，并有少量的工業(yè)用地及市政供水用地。產(chǎn)業(yè)方面擁有“一村一品”--英山珍貴淮山，其余多為零散型陶瓷工業(yè)。生態(tài)資源擁有丁溪、濟(jì)山巖等景觀，但開發(fā)利用尚不足，城市建設(shè)較少。但也由此，自然生態(tài)也得以良好的保存，使得自然生態(tài)資源成為該案的顯著優(yōu)勢。

2.2 案例背景

隨著福建廈沙高速公路的建設(shè)在德化英山設(shè)立互通后，英山片區(qū)作為進(jìn)入德化縣城的必經(jīng)之地，其德化縣城門戶的地位日益增強(qiáng)。但該案的現(xiàn)狀城市建設(shè)基本處于停滯階段，風(fēng)貌仍保持農(nóng)業(yè)社會的原生態(tài)狀態(tài)，而良好的自然資源及區(qū)位條件使得該片區(qū)的城鎮(zhèn)化已成必然。

2.3 規(guī)劃總結(jié)

該案作為德化縣城總體規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)確定“一城八片”中的“一片”，見圖1。其自然資源優(yōu)越，土地存在較大的開發(fā)空間。因此規(guī)劃主要利用其城郊區(qū)位和環(huán)境優(yōu)勢，對片區(qū)特色、功能定位、設(shè)施配套等方面整合提升，同時(shí)針對農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷制定近遠(yuǎn)期計(jì)劃，保障居民的安置，打造該案作為生態(tài)農(nóng)業(yè)基地和魅力宜居宜游片區(qū)。

圖1 規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)圖

3 問題及疑慮

作為德化縣城郊長存已久的村落，英山村一直處于和諧生長的狀態(tài)。由此，筆者產(chǎn)生了部分疑慮，首先傳統(tǒng)村落在我國長期作為典型居民點(diǎn)形式存在，在城鎮(zhèn)化的階段，是否都該“遷村并點(diǎn)”、全拆不可？再是遷村并點(diǎn)的目的是什么？節(jié)約耕地？提高農(nóng)民的生活質(zhì)量？當(dāng)然，這些是規(guī)劃遠(yuǎn)期的目標(biāo)，但從近期來看，是否是基于城市發(fā)展用地不足，迫使了部分農(nóng)村的城鎮(zhèn)化?三是對于農(nóng)民的集中安置問題，對與長期處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的農(nóng)民，其再就業(yè)的問題如何解決，傳統(tǒng)習(xí)俗如何保留，已形成的“厝邊頭尾”熟人社會關(guān)系如何維持，醫(yī)療、教育、文化等等一系列的公共資源如何的配置問題，都不是一拆一置就能解決的。

4 對策與措施

4.1 規(guī)劃模式的選擇

目前不少近郊地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)基本采取城市化的規(guī)劃模式，但對于英山村這種需大規(guī)模原地保留安置村民的近郊地區(qū)，會不會造成“安置貧民區(qū)”、“千篇一律”等種種標(biāo)簽，而如果說不采取適當(dāng)?shù)募?，又容易造成了土地的閑置浪費(fèi)，如何解決城鎮(zhèn)化空間建設(shè)的緊張與農(nóng)村特色保留這一矛盾，亟待思考。

在新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，目前主要出現(xiàn)了集中與分散兩種規(guī)劃布局模式。對于城鎮(zhèn)化的用地集約與農(nóng)村特色保留矛盾，是采取集約用地的集中布局，還是以保留農(nóng)村特色風(fēng)光的分散式，又或者是兩者結(jié)合的模式，一般是見仁見智。但筆者在英山片區(qū)的規(guī)劃中更傾向于兩者結(jié)合的模式，一是在對于郊區(qū)的城鎮(zhèn)化可以積極主動去參與的同時(shí)，亦能保留了英山村原有的部分風(fēng)貌及傳統(tǒng)；二是引進(jìn)了高效發(fā)展的工業(yè)帶動村莊的發(fā)展及農(nóng)民收入的同時(shí)，也保留了部分已不適應(yīng)轉(zhuǎn)型的農(nóng)村長者生活生產(chǎn)方式。

4.2 人口和社會資源集聚的規(guī)劃手段

如今不少近郊地區(qū)的城鎮(zhèn)化都出現(xiàn)了人氣和資源聚集嚴(yán)重不足問題，首先建成的集中安置區(qū)對于周邊人氣，乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動不僅未起到帶動作用，往往還起到了反作用。而規(guī)劃定位為中高端商業(yè)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園的地塊，相應(yīng)的也很難吸引到之相適應(yīng)的企業(yè)集團(tuán)入駐。

因此在對英山片區(qū)的規(guī)劃中，主要是在對片區(qū)特色、功能定位、設(shè)施配套等方面整合提升，營造好片區(qū)的田園風(fēng)光特色。土地利用上堅(jiān)持公共設(shè)施配套優(yōu)先的對策，在讓原村莊居民不流失的基礎(chǔ)上，增加對外來人口的吸引力，加強(qiáng)片區(qū)人口與資源的引入，見圖2。而非一味的追求安置優(yōu)先，最終成為“鬼城”。

圖2 用地規(guī)劃圖

4.3 村民身份轉(zhuǎn)變及再就業(yè)的規(guī)劃引導(dǎo)

近郊農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民是城鎮(zhèn)化要面對的首要問題，如何對待失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)居民對近郊城鎮(zhèn)化發(fā)展的信心，也是新區(qū)規(guī)劃能穩(wěn)步實(shí)施的第一步。在對待失地農(nóng)民的問題上，不僅僅是作為一種安置一補(bǔ)了之，近年來，“拆一代”的問題屢屢曝光，留下的種種隱患對于一個(gè)城市新區(qū)的發(fā)展往往也是致命的。

在英山片區(qū)的規(guī)劃中，以失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換與再就業(yè)為核心問題，保留了該村“一村一品”--英山珍貴淮山的種植基地，并力求打造為該片區(qū)生態(tài)田園旅游的亮點(diǎn)，并對工業(yè)提出盡量引進(jìn)與當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)相配套的農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，既可保留部分大齡失地農(nóng)民的勞作空間，又解決了年輕失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換，使他們能在城鎮(zhèn)化過程中與城市共同發(fā)展。

5 總結(jié)

從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度來看，近郊型地區(qū)的城鎮(zhèn)化過程，不僅僅是空間布局的把控，更多的是體現(xiàn)在該地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)展過程中所需人口、產(chǎn)業(yè)、空間、經(jīng)濟(jì)等各因素的整合，城鎮(zhèn)化的過程必然是農(nóng)民進(jìn)城，但這個(gè)過程絕不僅僅停留在蓋房子層面，最終實(shí)現(xiàn)的不僅是“土地的城鎮(zhèn)化”，更是“人的城鎮(zhèn)化”。當(dāng)然，轉(zhuǎn)型中的城鄉(xiāng)規(guī)劃要面對的問題，需要深入研究的方向還有很多，本次以德化英山片區(qū)為依托的控規(guī)從城市空間、生態(tài)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面進(jìn)行了策劃及控制，為新時(shí)代背景下的近郊型城鄉(xiāng)規(guī)劃提供一個(gè)新的思考點(diǎn)。