試點到示范：海綿城市建設的“萍鄉(xiāng)經(jīng)驗”

摘 要：萍鄉(xiāng)市是 2015 年全國首批 16 個海綿城市建設試點城市之一，海綿城市建設雖然取得了一定的成效，但仍然存在組織機構不健全、資金缺少穩(wěn)定來源渠道、專業(yè)人才和技術缺失和社會公眾缺乏海綿城市建設參與意識等問題。

關鍵詞：萍鄉(xiāng)市；海綿城市建設；經(jīng)驗

十九大報告中指出：“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。要堅持人與自然和諧共生；形成綠色發(fā)展方式和生活方式；建設美麗中國...”而建設海綿城市是黨中央、國務院推進生態(tài)文明建設、倡導綠色發(fā)展的重大舉措。萍鄉(xiāng)市是 2015 年全國首批 16 個海綿城市建設試點城市之一，萍鄉(xiāng)市圍繞“建設獨具江南特色的海綿城市”這一總體目標，以規(guī)章制度為引領，以模式創(chuàng)新為重點，以項目建設為抓手，海綿城市試點建設成效顯著，連續(xù)兩年在住建部、財政部、水利部組織的海綿城市建設年度績效考評中獲得全國第一，為國家海綿城市試點建設提供一批可推廣、可復制的“萍鄉(xiāng)經(jīng)驗”。

一、萍鄉(xiāng)海綿城市建設的實踐成效與亮點

萍鄉(xiāng)市是全國首批海綿城市建設試點城市之一，也是全國海綿城市建設典范，從 2015 年開始，萍鄉(xiāng)市政府積極推進海綿城市建設，2015至2017年，萍鄉(xiāng)市在32.98平方公里的示范區(qū)內，投資46億元，建設以河道為骨架軸線、以流域綜合整治為依托，以城市開發(fā)建設項目為基礎的模式，構建線、面、點相結合的海綿城市建設項目系統(tǒng)，做到“小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭”，同時緩解城市“熱島效應”，取得了較為明顯的成效，形成了可以借鑒和推廣的“萍鄉(xiāng)經(jīng)驗”。

（一）機制創(chuàng)新

海綿城市建設是一個系統(tǒng)性、綜合性的工程，需要各相關部門和單位的協(xié)調配合。為此，萍鄉(xiāng)市政府成立了市委書記任組長、市長為第一副組長的的海綿城市建設推進工作領導小組，負責統(tǒng)籌和協(xié)調海綿城市建設工作。領導小組負責重大事件決策、全局調度。從全市選調22名業(yè)務骨干集中辦公，建立資金統(tǒng)籌、指揮有力、綜合協(xié)調的機制，實現(xiàn)實體化運作、常態(tài)化管理，形成了“辦公室一周一調度，分管副市長半月一調度，市長一月一調度，書記一季一調度”的工作機制。

（二）管理創(chuàng)新

注重頂層設計。制定了《萍鄉(xiāng)市海綿城市專項規(guī)劃》、《萍鄉(xiāng)市海綿城市試點建設專項規(guī)劃》等7個規(guī)劃，并納入了全市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；制定了《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設規(guī)劃設計導則》、《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設——低影響開發(fā)雨水工程圖示》、《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)施工與質量驗收導則》等三項標準和導則，并納入了全市控制性詳細規(guī)劃，解決項目在設計、施工及竣工環(huán)節(jié)無標準、無規(guī)程問題。完善制度體系。萍鄉(xiāng)市制訂出臺了《海綿城市管理暫行規(guī)程》《海綿項目管理暫行辦法》等行政管理、技術管理、資金管理制度，從規(guī)劃、立項、土地、建設等全過程實施監(jiān)管。建立運營維護體系。萍鄉(xiāng)市設立了海綿設施管理處，為副處級機構，制訂了一系列工作規(guī)劃、制度、流程，并安排了專業(yè)人員、專項經(jīng)費，對 7 個片區(qū) 159 個海綿工程進行統(tǒng)籌管控。技術服務與監(jiān)測評估。實行技術服務及監(jiān)測評估一體化，聘請北京清控等專業(yè)院所作為海綿城市技術服務（監(jiān)測平臺和技術咨詢）單位，建設統(tǒng)一的海綿城市建設項目指標體系和一體化管理模型平臺。

（三）模式創(chuàng)新

推行全過程一體化管控。由海綿辦統(tǒng)籌協(xié)調，采取總承包的方式，委托具有專業(yè)能力的科研設計單位作為海綿城市技術服務（監(jiān)測平臺和技術咨詢）單位，將規(guī)劃評估、設計審查、建設施工、竣工驗收、監(jiān)測評估等環(huán)節(jié)納入一體化管理模型平臺，建立一張圖可視化管理系統(tǒng)，通過實現(xiàn)信息的協(xié)同與互動，為海綿城市建設管理和考核提供技術支撐。推行建設差異化管控。在全市域層面，強化全域管控，建立“山、水、林、田、湖、城”空間管制格局，協(xié)調統(tǒng)籌空間資源，保護全域生態(tài)本底，構建全域尺度海綿體；在中心城區(qū)層面，構建了“上截、中蓄、下排”的大城市排水系統(tǒng)；在示范區(qū)層面，因地制宜的構建小區(qū)、道路、廣場、濕地技術措施。推行PPP全過程風險管控。一方面通過公開招標聘請PPP第三方中介服務機構，做好海綿城市建設PPP項目頂層設計，確定政府和投資商的責任邊界，明確操作方式，推進PPP項目合法合規(guī)落地，另一方面通過對項目包的系統(tǒng)化設計，合理確定投資規(guī)模，加強對PPP項目投資人的篩選，有效規(guī)避了低價中標等可能存在的風險和問題。

（四）建設創(chuàng)新

轉變建設思路。把“五水共治”有機融入海綿城市建設總體要求中。對水資源、水生態(tài)、水安全、水管理、水文化實行“五水共治”，有機融入海綿城市建設總體要求中，推進了產(chǎn)業(yè)轉型升級，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。抓實“六個全”。全流域管控、全方位定標、全過程植入、全域性鋪開、全社會參與、全鏈條跟進。強化項目體統(tǒng)打包。為規(guī)避項目散、小、亂給施工建設帶來碎片化問題，以及審批、預算、招投標環(huán)節(jié)可能遇到的障礙，2016年，重新組織系統(tǒng)化項目，從“碎片建設”到“系統(tǒng)打包”，將新老城區(qū)159個海綿項目整合為7個項目片區(qū)，把小區(qū)、道路、廣場、濕地等一個個碎片化項目連成一體，進行系統(tǒng)化建設。以PPP項目包的形式整體推進，系統(tǒng)化建設。分區(qū)治理。萍鄉(xiāng)市注重開展生態(tài)修復，在老城區(qū)改造中，以問題為導向，劃分為萬龍灣、螞蝗河、西門、白源河四大內澇整治項目片區(qū)，把海綿城市建設與城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)更新相結合，重點解決城市內澇積水點和黑臭水體治理等問題；新城區(qū)以目標為導向，通過科學布局管廊設施建設，利用自然肌理，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定新城區(qū)海綿城市格局的本底基礎。結合河湖水系、公園綠地、市政道路總體布局，控制開發(fā)強度，注重綠地系統(tǒng)的建設、管理，以及與周邊雨水系統(tǒng)的協(xié)調銜接；其他新建小區(qū)、公建等開發(fā)項目通過規(guī)劃管控手段，嚴格按照海綿城市建設相關要求逐步推進實施。

（五）投融資創(chuàng)新

積極爭取資金。除中央財政 3 年 12 億獎補資金外，還獲取銀行貸款 26 億；政府建設基金投入 2 億元；此外，與國開行和農(nóng)發(fā)行達成了 100 億元貸款意向，為海綿城市建設提供資金保障。統(tǒng)籌整合資金。積極統(tǒng)籌發(fā)改、財政、城建、水務等各條線資金 10 億元投入海綿城市建設。對縣區(qū)實施低影響開發(fā)的建設項目給予補助，有力調動了全市各級參與海綿城市的熱情。采取PPP建設模式吸引社會資本。大力倡導運用PPP模式，通過轉讓特許經(jīng)營權、政府購買服務、股權合作、委托運營等方式，充分引導和發(fā)揮社會資本采取 PPP 模式參與海綿城市建設的積極性，采取競爭性磋商方式確定了南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司為 PPP 第三方中介機構，確定了服務內容。社會資本方與萍鄉(xiāng)市建設開發(fā)有限公司合資成立項目公司，其中社會資本占股 70%，萍鄉(xiāng)市建設開發(fā)有限公司占股 30%。萍鄉(xiāng)市政府授予合資公司特許經(jīng)營權，由合資公司負責項目的投融資、建設和運營管理，推進海綿城市建設和運營，促進投資主體多元化。對新城區(qū)海綿體建設這類有回報的項目，組織有實力的相關企業(yè)，采用總承包的方式統(tǒng)籌組織實施。其中，老城區(qū)和安源區(qū) 4 個 PPP 項目預算投資 18.72 億元，吸引社會投資 15.35 億元。

三、存在的主要問題

由于萍鄉(xiāng)市海綿城市建設試點開展時間較短，在工程建設上缺乏一定的經(jīng)驗，沒有固定的模式，難免存在一些困難與問題。

（一）缺少相關政策法規(guī)

海綿城建設作為一個新生事物，處于摸索嘗試階段。許多問題尚未預見到，相關政策法規(guī)的出臺也需要與試點建設實踐相契合，需要在建設中進行分析，并適時調整。當前，萍鄉(xiāng)海綿城市試點建設還缺少統(tǒng)一的政策法規(guī)的支撐和引導，缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準的統(tǒng)籌，建設過程仍舊無法可依、無章可循。

（二）海綿城市建設專業(yè)人才和技術嚴重缺失

現(xiàn)階段海綿城市建設在我國剛剛起步，技術水平較為落后，專業(yè)人才嚴重短缺，難以滿足建設需求，各地都是摸著石頭過河，萍鄉(xiāng)也不例外。海綿城市試點建設作為一項新生事物，目前還處在探索和實踐階段，需要設定許多技術參數(shù)和指標該市在海綿城市試點工作中，由于缺乏有資質的本地設計單位，海綿體項目的設計規(guī)劃多由漢諾威以及中規(guī)院完成。部分項目因為設計單位進度緩慢而審查滯后，相關項目設計“水土不服”等現(xiàn)象，阻礙了海綿城市的建設速度，甚至在一定程度上影響到該市海綿城市建設的延續(xù)性。缺乏施工及監(jiān)理人才，建管水平有待提高。該市現(xiàn)有海綿項目的施工監(jiān)理隊伍大多是首次接觸海綿城市建設項目，在設計理解上不夠透徹，在項目選材以及施工監(jiān)理上缺乏統(tǒng)一標準指導等問題，導致了一些海綿項目的設計理念無法全面落實，影響了項目的建設水平。海綿城市試點建設作為一項新生事物，目前還處在探索和實踐階段，需要設定許多技術參數(shù)和指標。萍鄉(xiāng)從規(guī)劃、設計到施工的技術力量和水平有限，缺乏領軍人物、團隊和專業(yè)性人才，加之海綿城市建設人才培養(yǎng)不足，現(xiàn)有技術力量支撐海綿城市試點建設存在一定困難。

（三）海綿城市建設資金存在較大缺口

海綿城市建設涉及多方面的內容，資金需求量大。雖然萍鄉(xiāng)市政府在海綿城市建設中通過政府財政投入、爭取中央財政補貼和推廣政府和社會資本（PPP）模式來籌措建設資金，但是資金仍然存在一定缺口。同時，盡管萍鄉(xiāng)市政府積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，但由于社會資本以盈利為目的，而海綿城市建設項目大多屬于公益項目且在短期內難以帶來經(jīng)濟效益。

（四）社會公眾缺乏海綿城市建設參與意識

海綿城市是一個全新的城市建設理念，海綿城市建設仍處在“摸石頭過河”階段，社會公眾對海綿城市的概念、內涵、所帶來的效益等方面缺乏全面、具體的認識與了解，目前海綿城市建設還局限在政府推動層面，從而導致公眾參與熱情不高。直接導致海綿城市建設理念難以推廣，先進的建設技術難以得到廣泛利用，傳統(tǒng)城市建設模式還沒發(fā)生根本性轉變，影響了海綿城市建設的進程。

四、對策建議

（一）制定相關政策法規(guī)，完善制度體系

完善法規(guī)制度。規(guī)劃管控方面，完善土地出讓、“一書兩證”等相關規(guī)定、制度；建設管控方面，協(xié)調與施工圖審查、開工許可、竣工驗收等環(huán)節(jié)的銜接。通過地方立法的方式，將成熟的制度措施法制化。建立與完善相關標準。建立和完善與海綿城市建設相關的配套政策配套政策，編制相關工程建設標準圖集和技術導則，為海綿城市的建設提供指導方向。出臺貫徹國家和省相關政策文件，并將相關要求落實到海綿城市建設當中。

（二）加強海綿城市建設人才和技術保障

加強對本土技術力量的培育。加大對多學科、多方向的人員培訓，組織人員到省外試點地市取經(jīng)，引導專業(yè)人員在設計、建設和管理各個環(huán)節(jié)追求精細化，打造本土高水平的設計、監(jiān)理、施工技術人才隊伍，積極研發(fā)新的技術和材料，不斷突破海綿城市建設中所遇到的技術難題。推進產(chǎn)學研結合。加強交流與合作研究，發(fā)揮大公司資金與設備的優(yōu)勢，科研員深入企業(yè)，促進企業(yè)技術創(chuàng)新，提高海綿城市建設效益。強化研發(fā)中心建設。加強與高校和企業(yè)進行技術交流與合作，幫助企業(yè)實現(xiàn)技術創(chuàng)新。

（三）多元化籌措海綿城市建設資金

海綿城市建設需要大量資金予以支持，資金的籌措對于海綿城市建設來說至關重要。增加政府財政投入。完善政府財政預算制度，加大財政資金投入力度。政府經(jīng)常性預算在保證建設海綿城市資金投入充足的前提下，安排一定預算資金，引導與建設海綿城市相關產(chǎn)品及技術應用。建設性預算要確保建設海綿城市資金投入力度與準確性，提高基礎建設投資占預算內投資的比重。加大信貸投入。銀行業(yè)金融機構可提供中長期信貸支持海綿城市建設，加大資金對海綿城市建設項目支持力度，將符合條件的海綿城市建設項目列入專項建設基金支持范圍。鼓勵社會資本參與。吸收社會資本參海綿城市投資建設與運營管理，支持技術企業(yè)與金融資本結合，采用總承包方式承接相關建設項目，發(fā)揮整體效益。完善 PPP 模式（公私合營模式），明確政府與私人組織之間權利義務，保證合作順利完成，并獲得預期收益。

（四）加大宣傳教育力度倡導全民參與海綿城市建設

營造宣傳氛圍。充分利用媒體和廣告宣傳海綿城市建設的重要意義，讓公眾理解、支持，且參與海綿城市建設中來，營造全民共建海綿城市氛圍。強化海綿意識。多渠道加強公眾教育，培養(yǎng)公眾海綿城市理念，讓公眾主動參與雨水收集、養(yǎng)護海綿設施等海綿城市建設中來，主動推動共建海綿城市建設。

參考文獻

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（作者單位：江西省社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所）