以建設(shè)責(zé)任政府為目標(biāo)的行政問責(zé)研究

蔡昌淼

(黑龍江工程學(xué)院，哈爾濱 150050)

建設(shè)責(zé)任政府是我國行政體制改革的重要內(nèi)容和民主政治發(fā)展的必然選擇。行政問責(zé)制是構(gòu)建責(zé)任政府的重要載體和表現(xiàn)形式。全面把握建設(shè)責(zé)任政府與加強(qiáng)行政問責(zé)的關(guān)系，廓清責(zé)任政府的主要特征和基本要求，并按照建設(shè)責(zé)任政府的目標(biāo)要求，加強(qiáng)和完善行政問責(zé)工作，對于提高行政問責(zé)工作的有效性具有十分重要的意義。

一、行政問責(zé)與責(zé)任政府建設(shè)的關(guān)系

責(zé)任政府是對政府公共行政行為進(jìn)行民主控制的制度安排，行政問責(zé)制是政府責(zé)權(quán)一致原則合乎邏輯的制度延伸，是責(zé)任政府建設(shè)的最基本實(shí)現(xiàn)形式。加強(qiáng)行政問責(zé)工作，既是責(zé)任政府建設(shè)的內(nèi)在要求，也是建設(shè)責(zé)任政府的重要保證。

(一)建設(shè)責(zé)任政府必須加強(qiáng)行政問責(zé)工作

建設(shè)責(zé)任政府是實(shí)施行政問責(zé)制的政治基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政府民主管理制度化、規(guī)范化、程序化的重要保障，也是我國民主政治建設(shè)與政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。行政問責(zé)制是推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)和行政管理體制改革的有效載體，也是責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制。行政問責(zé)的本質(zhì)是對政府公共權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督以及對過失行為進(jìn)行責(zé)任追究的過程，目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任平衡，保持權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一。只有切實(shí)落實(shí)行政問責(zé)制度，才能建設(shè)真正意義上的責(zé)任政府。

1.行政問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的內(nèi)在要求

行政問責(zé)制是行政責(zé)任理念和公共責(zé)任理念的結(jié)合。責(zé)任政府就其構(gòu)成來說，主要包括政府責(zé)任、行政執(zhí)行和行政問責(zé)等方面。政府責(zé)任是責(zé)任政府建設(shè)的核心內(nèi)涵，而行政問責(zé)則是保證政府責(zé)任得到落實(shí)的約束機(jī)制。行政問責(zé)制的完善與否直接決定責(zé)任政府建設(shè)的成敗，沒有行政問責(zé)制，政府責(zé)任就無法真正落實(shí)。

2.行政問責(zé)是責(zé)任政府建設(shè)的基本實(shí)踐形式

政府權(quán)力與責(zé)任共存原則是行政問責(zé)制的基本依據(jù)，行政問責(zé)是責(zé)任政府建設(shè)的基本實(shí)踐形式和重要手段。行政問責(zé)能夠保證政府必須把全部行政管理活動(dòng)置于責(zé)任履行和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，實(shí)施行政問責(zé)的過程，也就是不斷加強(qiáng)和完善責(zé)任政府建設(shè)的過程。

3.行政問責(zé)制是責(zé)任政府建設(shè)的重要保障

沒有對政府失責(zé)的懲戒，就不可能有對政府履行責(zé)任的保障，責(zé)任政府建設(shè)就形同虛設(shè)。通過行政問責(zé)對政府公務(wù)人員的失職行為進(jìn)行有效、及時(shí)的追究，這是督促政府履職盡責(zé)的根本保障。

(二)加強(qiáng)行政問責(zé)對于建設(shè)責(zé)任政府的重要作用

加強(qiáng)和完善行政問責(zé)工作，對于推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)，促進(jìn)依法行政和民主科學(xué)決策，提升政府公信力和公務(wù)人員良好形象具有重要作用。

1.加強(qiáng)行政問責(zé)可以促進(jìn)行政管理體制優(yōu)化

加強(qiáng)行政問責(zé)，能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革，從源頭上對政府公務(wù)人員的職權(quán)進(jìn)行約束，確保他們正當(dāng)、合法地行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督三者的有機(jī)結(jié)合，不斷提高政府的行政管理水平。

2.加強(qiáng)行政問責(zé)可以促進(jìn)公務(wù)人員依法行政

沒有責(zé)任追究的保障，行政權(quán)力運(yùn)行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到應(yīng)有的懲罰，依法行政就無法有效推進(jìn)，客觀上就會影響和制約責(zé)任政府建設(shè)。

3.加強(qiáng)行政問責(zé)可以促進(jìn)政府決策民主化、科學(xué)化

行政問責(zé)制能夠帶動(dòng)行政決策責(zé)任機(jī)制的建立，能夠?qū)π姓Q策活動(dòng)的運(yùn)行過程、工作方式和實(shí)際成效進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，從而推動(dòng)行政決策的民主化、科學(xué)化。

4.加強(qiáng)行政問責(zé)可以提高政府執(zhí)行力、公信力

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府是得不到公眾信任的，也是不可能持久的。加強(qiáng)行政問責(zé)工作，就能加大對政府施政過程的監(jiān)督約束力度，就能使政府始終保持清正廉潔、務(wù)實(shí)高效的良好形象，就能提高政府的執(zhí)行力和公信力。

二、按照建設(shè)責(zé)任政府的要求加強(qiáng)和完善行政問責(zé)工作

行政問責(zé)是服務(wù)和保障責(zé)任政府建設(shè)的重要措施，必須以服從服務(wù)于責(zé)任政府建設(shè)為根本目的。加強(qiáng)和完善行政問責(zé)工作，必須按照建設(shè)責(zé)任政府的總體目標(biāo)和基本要求，強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)和廉潔高效政府建設(shè)，樹立權(quán)責(zé)對等、快速回應(yīng)和公民積極參與的理念，確保責(zé)任政府建設(shè)各項(xiàng)要求得以落實(shí)。

(一)責(zé)任政府的基本特征和要求

1.權(quán)責(zé)一致性

權(quán)力在授予的同時(shí)必然伴隨責(zé)任的轉(zhuǎn)移，權(quán)力和責(zé)任是相互依存的，權(quán)力無法脫離責(zé)任而存在;政府在擁有公共權(quán)力的同時(shí)，對公民必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任是相互對等的。政府及其公務(wù)人員必須在政治法律制度框架內(nèi)活動(dòng)，行權(quán)過程必須處于被監(jiān)督狀態(tài)。如果政府制定的政策違背了公民意志，損害了人民群眾利益，或行使權(quán)力超出法定范圍，或造成不良后果，就會被追究責(zé)任，直至受到處罰。

2.權(quán)責(zé)有限性

責(zé)任政府實(shí)質(zhì)上包含兩層含義:一方面，政府運(yùn)用法律和制度手段，將政府責(zé)任具體化、固定化，并作為責(zé)任確定、追究的依據(jù);另一方面，政府責(zé)任是國家整體政治法律制度的一部分，政府及其公務(wù)人員的行為受到法律法規(guī)的明確規(guī)定，必須在政治法律制度框架內(nèi)活動(dòng)，一旦突破了政治法律制度架構(gòu)，就會逾越權(quán)力邊界，就將被追究相應(yīng)責(zé)任。因此，政府權(quán)力是有限的，政府責(zé)任也是有限的。

3.廉潔高效性

負(fù)責(zé)任的政府必須實(shí)現(xiàn)廉潔高效。責(zé)任政府與行政效率之間具有內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系，一個(gè)有效率的政府才能切實(shí)地履行政府責(zé)任，而一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府才能有效率。同樣，政府履行職責(zé)也體現(xiàn)在清正廉潔上，政府公務(wù)人員為政不廉，實(shí)質(zhì)上是以瀆職為前提謀取個(gè)人私利，將個(gè)人利益置于公共利益之上。一個(gè)不廉潔的政府不可能全心全意對公民負(fù)責(zé)，必然導(dǎo)致政府責(zé)任的失范。

4.程序規(guī)范性

行政程序合法規(guī)范是責(zé)任政府的基本要求。政府的行政行為必須按法定程序?qū)嵤?，?yán)格依法行政。只有在法律法規(guī)上設(shè)定規(guī)范的、合理的、明示的行權(quán)程序，才能運(yùn)用法規(guī)制度機(jī)制遏制權(quán)力的亂用和對行政管理對象利益的侵害，使權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行。

5.民眾參與性

以民為本是責(zé)任政府的價(jià)值取向。責(zé)任政府是一個(gè)開放的政府，能夠?yàn)槊癖妳⑴c提供基本條件和廣闊平臺。政府只有通過積極、主動(dòng)的信息公開，才能有效地提升民眾對政府管理的參與、監(jiān)督和認(rèn)同度，增加政府與民眾價(jià)值取向、行為取向的一致性，從而推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。

6.及時(shí)回應(yīng)性

責(zé)任政府應(yīng)該是積極回應(yīng)社會和公民基本要求的政府。責(zé)任政府只有通過強(qiáng)化回應(yīng)機(jī)制，仔細(xì)深入地了解民情、體察民意，積極回應(yīng)民眾訴求，及時(shí)有效地解決人民群眾生產(chǎn)生活遇到的難點(diǎn)問題和反映強(qiáng)烈的突出問題，采取有效措施保障人民群眾的基本權(quán)益，才能提高政府的社會滿意度。

(二)以建設(shè)責(zé)任政府為目標(biāo)進(jìn)一步加強(qiáng)完善行政問責(zé)工作

從世界各國行政問責(zé)實(shí)踐看，行政問責(zé)范圍包括行政活動(dòng)的運(yùn)行、行政效能、政府形象以及對公眾利益造成重大不良影響或可能造成不良影響的行為。要緊緊圍繞建設(shè)責(zé)任政府的基本要求，采取多種有效途徑，努力提高行政問責(zé)工作水平，切實(shí)推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。

1.健全完善行政問責(zé)的法規(guī)制度體系

權(quán)責(zé)一致性作為責(zé)任政府建設(shè)的基本要求和行政問責(zé)制的基礎(chǔ)，需要得到法律的確定。目前，黨政之間、黨政機(jī)關(guān)上下級之間、不同黨政部門之間還存在一些職能交叉、職責(zé)不清晰的問題，一個(gè)事件往往涉及多個(gè)部門，這給責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究帶來很大難度。權(quán)責(zé)一致性要求政府管理職能和權(quán)力運(yùn)行要有嚴(yán)格的制度規(guī)范，要求科學(xué)準(zhǔn)確地界定各級領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)權(quán)限，使每位領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)“依法賦予、依法約束”，并把有關(guān)行政問責(zé)方面的法律、法規(guī)條文進(jìn)行有機(jī)整合，使行政問責(zé)的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一、細(xì)化、明確，推進(jìn)行政問責(zé)工作法制化。

2.依法實(shí)施分層分崗問責(zé)

權(quán)責(zé)對等是行政問責(zé)制的基本原則，有權(quán)必有責(zé)，小權(quán)力、小責(zé)任、小擔(dān)當(dāng)，大權(quán)力、大責(zé)任、大擔(dān)當(dāng)。目前，我國行政問責(zé)工作存在著權(quán)責(zé)不對等、個(gè)人和集體責(zé)任不清晰等問題，導(dǎo)致基層有責(zé)無權(quán)、責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象比較普遍，致使責(zé)任追究出現(xiàn)追下不追上、追小不追大以及越往下問責(zé)處分越重、越往上問責(zé)處分越輕等問題;一些通過集體研究確定的事項(xiàng)責(zé)任難確定，導(dǎo)致對一些重大決策失誤的追究，有的往往借口集體領(lǐng)導(dǎo)，只追究單位領(lǐng)導(dǎo)班子的責(zé)任，不追究領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的責(zé)任。所以應(yīng)按照建設(shè)責(zé)任政府權(quán)責(zé)有限性的要求，合理劃分黨政之間、正副職之間、集體與個(gè)人之間、上級與下級之間的責(zé)任權(quán)限，形成完整的責(zé)任鏈條，切實(shí)做到對領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行對等問責(zé)，提高行政問責(zé)的針對性和科學(xué)性。

3.加強(qiáng)對不廉潔、不作為等行為的問責(zé)

實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的廉潔高效性，要求我們必須對那些沒有盡到相應(yīng)義務(wù)的瀆職人員、那些權(quán)力行使不當(dāng)造成不良后果的官員進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。應(yīng)通過建立健全規(guī)范的崗位責(zé)任制度、全面的績效考核評價(jià)機(jī)制，將“不廉潔”、“不作為”納入行政問責(zé)范圍，督促政府公務(wù)人員廉潔高效地履行職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮行政問責(zé)工作應(yīng)有的效用。

4.健全完善行政問責(zé)的程序體系

健全完善科學(xué)規(guī)范的操作程序，是加強(qiáng)行政問責(zé)工作的重要環(huán)節(jié)。程序的科學(xué)規(guī)范、合法有序是行權(quán)合法、結(jié)果公正的根本保證。應(yīng)著眼于責(zé)任政府建設(shè)的程序化、規(guī)范化，積極推進(jìn)行政問責(zé)程序體系建設(shè)，建立一套科學(xué)化、規(guī)范化的提起、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴等問責(zé)程序，保證問責(zé)工作規(guī)范有序進(jìn)行，提高行政問責(zé)實(shí)效。

5.吸收公民參與行政問責(zé)

擴(kuò)大公民參與問責(zé)范圍，讓公民成為問責(zé)的主體，建立由下而上、由外而內(nèi)、由公民到政府的公民問責(zé)機(jī)制，是體現(xiàn)責(zé)任政府基本要求、推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)的重要保障。應(yīng)把有代表性的政府官員、社會組織代表、企業(yè)代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者吸收到行政問責(zé)的監(jiān)督體系中，使公民有權(quán)問責(zé)政府，一般干部可以問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部，從而有效地督促政府和公務(wù)人員提高履責(zé)動(dòng)力和履責(zé)能力。還應(yīng)逐步完善行政問責(zé)外部環(huán)境，保證人民群眾的知情權(quán)和媒體的報(bào)道權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會各界對參與問責(zé)和監(jiān)督的積極性，提高行政問貴的強(qiáng)大約束力。

6.建立健全快速問責(zé)機(jī)制

建立健全快速問責(zé)機(jī)制是增強(qiáng)政府回應(yīng)力、提高行政問責(zé)工作實(shí)效的重要前提。對工作中出現(xiàn)嚴(yán)重失誤和暴露嚴(yán)重問題的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施快速問責(zé)，不僅可以及時(shí)表明政府對解決群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題、損害群眾利益的突出問題和重大安全生產(chǎn)事故、重大群體性信訪事件的堅(jiān)決態(tài)度，而且也是確保行政問責(zé)嚴(yán)肅性與時(shí)效性，進(jìn)一步提高政務(wù)效能和政府公信力的重要手段。應(yīng)建立健全及時(shí)啟動(dòng)、快速調(diào)查、快速認(rèn)定責(zé)任，即時(shí)做出處理的快速反應(yīng)機(jī)制，提高行政問責(zé)的時(shí)效性和威懾力，促進(jìn)廉潔高效的責(zé)任政府建設(shè)。

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