從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌現(xiàn)狀看設(shè)計(jì)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)阻礙

李曉琳

引言

眾所周知，養(yǎng)老保險關(guān)乎民生大計(jì)，在各國社會保險制度中都處于重中之重的地位。我國養(yǎng)老保險體制從建國初期開始，經(jīng)歷了一系列的改革與完善，至今已在全國范圍內(nèi)形成了基本的制度框架，養(yǎng)老保險的制度內(nèi)容在不斷完善的過程中。而當(dāng)今，面臨全球的老齡化趨勢，退休職工的退休待遇保障問題日漸浮出水面，各國都在制定相應(yīng)的應(yīng)付策略，我國作為老年人口數(shù)最多的國家，自1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》以來，在政策規(guī)定中就開始提出，“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。然而經(jīng)過了二十多年的努力，直至今日，仍然未完全實(shí)現(xiàn)當(dāng)初設(shè)定的制度目標(biāo)。

一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)

（一）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度發(fā)展歷程

1987年我國首次提出養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的概念。1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。1998年，原先實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標(biāo)落空，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》和《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，提出要建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，以及養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的“四統(tǒng)一”原則，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑管理基金。2005年《關(guān)于完善企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的決定》中，黨中央提出要“加快提高統(tǒng)籌層次”。2007年《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》在1998年“四統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，具體提出了實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的六個條件：統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一基金使用、統(tǒng)一省級基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程，并要求在2009年底實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。2009年全國建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的省份達(dá)到25個，與此同時仍有7個省市在積極的研究制定統(tǒng)籌方案。但2012年的社保審計(jì)公報(bào)中顯示，目前我國尚有17個省份未能按照規(guī)定真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，統(tǒng)計(jì)不達(dá)標(biāo)原因多達(dá)11種，與同期人保部統(tǒng)計(jì)認(rèn)定的僅四個不達(dá)標(biāo)省份有很大出入。至此養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的工作已啟動了25年之久，原先紛紛宣告已經(jīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的相當(dāng)一部分省份未能通過國家專業(yè)社保審計(jì)部門的審查，這“真實(shí)實(shí)現(xiàn)”與“虛擬實(shí)現(xiàn)”之間的矛盾至今尚未解決。

（二）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)初衷

我國在上世紀(jì)九十年代末確立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式前后，各地的養(yǎng)老保險制度大多以市、縣級統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次低、范圍小，各統(tǒng)籌地區(qū)基金不平衡，有的地方基金結(jié)余多，有的地方基金入不敷出，且難以互相調(diào)劑，無法發(fā)揮社會保險的“共濟(jì)”功能，社會保險基金抗風(fēng)險能力弱。為保證養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，提高養(yǎng)老保險基金管理效率，國家層面參考社會保險的大數(shù)法則：“統(tǒng)籌層次越高，抗風(fēng)險能力越強(qiáng)”，決定提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。但由于受到當(dāng)時我國客觀條件的制約，全國統(tǒng)籌短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而決定先實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。

二、從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實(shí)施效果分析

2009年七月，人力資源與社會保障部透露，全國已經(jīng)有25個省份建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，比2008年底增加了6個，其他7省也正在積極研究制定省級統(tǒng)籌方案。而根據(jù)2012年國家審計(jì)署發(fā)布的《全國社會保障資金審計(jì)結(jié)果公告》中的調(diào)查實(shí)際情況顯示，截止到2011年底，全國有17各省尚未完全達(dá)到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”目標(biāo)，其中部分省份不達(dá)標(biāo)的原因包括：資金管理不夠嚴(yán)格、業(yè)務(wù)管理不夠規(guī)范等。

有學(xué)者認(rèn)為職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的實(shí)施效果分為兩部分。除四個直轄市以外，省級統(tǒng)籌進(jìn)展比較順利的大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，原因在于這些地區(qū)能夠得到中央財(cái)政幾億元到十幾億元不等的補(bǔ)助資金，使得省級政府本身就有足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)推行省級統(tǒng)籌。相比之下，省級統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢的地區(qū)大多屬于發(fā)達(dá)地區(qū)，由于中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度較小，結(jié)余資金又掌控在市、縣一級，使得省級政府并沒有足夠的資金用于在全省范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑。

（二）在實(shí)施過程中存在哪些問題

在省級統(tǒng)籌實(shí)施的過程中各地出現(xiàn)了些問題。首先地方政府方，由于是在全省范圍內(nèi)實(shí)施基金統(tǒng)籌，地市級的統(tǒng)籌基金一部分要用做調(diào)劑金補(bǔ)差欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌基金的支付缺口，另一部分還要應(yīng)中央政府的要求用來做實(shí)個人賬戶，政府間的利益難以平衡使得地市級對實(shí)施省級統(tǒng)籌的積極性不高，甚至出現(xiàn)對基金征繳和發(fā)放管理袖手旁觀、不積極動員企業(yè)參保、不督促企業(yè)繳費(fèi)的現(xiàn)象。其次養(yǎng)老保險制度上各地存在諸如繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)模式和繳費(fèi)率水平等情況的差異，以及由此帶來的工資水平和養(yǎng)老待遇發(fā)放水平的差異使得省級統(tǒng)籌困難重重，加之統(tǒng)籌后垂直管理下養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與地方勞動保障行政部門的關(guān)系難以協(xié)調(diào)處理，影響了征繳資金和征繳面。除此之外與之相關(guān)的還包括社會大眾方本身對社會保險相關(guān)法律的了解不夠，對國家或省級關(guān)于社會保險政策的關(guān)注不夠，社會保障在社會輿論中無法深入人心。

三、對基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的思考

（一）省級統(tǒng)籌為何進(jìn)展如此緩慢

1.各級政府責(zé)任利益難平衡

各級政府缺乏明確的責(zé)任劃分。提高統(tǒng)籌層次意味著，實(shí)施到哪一級統(tǒng)籌就需要哪一級政府對基金缺口實(shí)行財(cái)政兜底責(zé)任，對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題沒能形成一個合理的目標(biāo)定位。省級統(tǒng)籌后，市長和縣長把責(zé)任包袱轉(zhuǎn)嫁給省長，在此之前并未將省長、市長、縣長這三者之間的責(zé)任進(jìn)行明確的劃分，例如：不同級別政府所要承擔(dān)的責(zé)任具體到哪些方面？完成責(zé)任的指標(biāo)是什么？在過渡過程中，市縣級政府和省級政府在資金上誰該出？出多少？等等。

養(yǎng)老保險滾存結(jié)余，資金分散在各統(tǒng)籌單位，各級政府管理松懈且不愿放棄即得利益。在省級統(tǒng)籌之前，各級政府對社保基金具有很大的支配權(quán)力，往往對帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的那些主心骨企業(yè)放寬政策，允許其拖欠社會保險費(fèi)。由于管理上比較松懈，擠占和挪用甚至貪污資金的道德風(fēng)險也較常發(fā)生，很多地方政府把社會保障資金看作是自己盤中的一塊“唐僧肉”，導(dǎo)致地方資金上繳上來卻不知去向。

2.省級調(diào)劑能力有限

一方面，除去統(tǒng)收統(tǒng)支的部分省份，確立省內(nèi)各地調(diào)劑金標(biāo)準(zhǔn)存在困難。省內(nèi)部各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不斷變化，使得官方數(shù)據(jù)預(yù)測的難度加大。比如：工資總額的變化情況、退休人員數(shù)量及費(fèi)用的變化情況、企業(yè)經(jīng)營狀況以及基金的足額繳納狀況等。

另一方面省級政府在接手基金統(tǒng)籌后缺乏應(yīng)對基金收支矛盾的財(cái)政工具，似的養(yǎng)老保險制度難以長期可持續(xù)發(fā)展。在省級政府缺乏中央賦予的必要的財(cái)權(quán)、稅權(quán)和債權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況下，省級政府面對省內(nèi)情況的變化無法采取靈活的應(yīng)對手段。

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（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院）