代建制項(xiàng)目集成管理模式研究

徐鑫

引言

2004年，國務(wù)院推出了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）文件，首次提出了代建制的概念。該文件明確非經(jīng)營性的政府投資項(xiàng)目由專門的代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理，其次明確代建單位的任務(wù)是控制項(xiàng)目的建設(shè)投資、項(xiàng)目進(jìn)度以及工程質(zhì)量等，并在工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后移交使用方[1～2]。代建制模式在過去10多年的推行過程中也存在居多問題；一方面其設(shè)計(jì)參與方過多，導(dǎo)致代建管理比較混亂；同時，代建制單位在項(xiàng)目進(jìn)行過程中過于強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、費(fèi)用、進(jìn)度等目標(biāo)，導(dǎo)致在后期施工管理過程中無法有效落實(shí)可持續(xù)發(fā)展思想。另一方面，實(shí)際項(xiàng)目管理過程中因沒有統(tǒng)一代建方案標(biāo)準(zhǔn)，不利于代建方?jīng)Q策的制定。此外，因中小學(xué)校舍原建設(shè)模式主要由政府以及財(cái)政部門和當(dāng)?shù)氐慕逃致?lián)合建設(shè)，三方均缺少專業(yè)的建設(shè)管理人才，在這種情況下容易產(chǎn)生“三超”、進(jìn)度延期以及質(zhì)量安全方面的問題[3～4]。綜上可知，代建制在實(shí)際實(shí)施過程中仍存在一些問題，如何在實(shí)際項(xiàng)目管理過程中合理發(fā)揮代建機(jī)制作用，成為了行業(yè)研究的熱點(diǎn)。

1 傳統(tǒng)管理模式的不足

我國在實(shí)行代建制度之前，政府投資項(xiàng)目主要采用的是建設(shè)單位自主經(jīng)營模式（也稱傳統(tǒng)管理模式），即建設(shè)單位選擇施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購等單位，或者組成臨時指揮部的模式。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家專注基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，加快了政府投資項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展，伴隨著傳統(tǒng)管理模式的局限性出現(xiàn)，主要存在以下幾方面的問題：

1.1 建設(shè)單位的項(xiàng)目管理水平不高

對于政府投資類項(xiàng)目，建設(shè)單位一般由政府單位和使用單位組成，而相關(guān)單位內(nèi)部缺少項(xiàng)目管理方面的專業(yè)人才，那么在項(xiàng)目建設(shè)過程中，在施工單位的質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制方面，對監(jiān)理單位依賴性強(qiáng)，同時缺少自身對施工單位的約束力。由此，在此模式下造成了項(xiàng)目管理效率低下、資源浪費(fèi)、以及相應(yīng)的質(zhì)量問題。

1.2 建設(shè)單位權(quán)利劃分不明確

一般政府投資項(xiàng)目由政府單位和使用單位組成。在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施工程中，政府單位和工程實(shí)際使用單位往往不是一家單位，即項(xiàng)目由政府單位投資，完成后交給使用單位使用。那么雙方在行使建設(shè)單位的權(quán)利時，難免出現(xiàn)沖突，從而影響管理效率的提高。

1.3 建設(shè)單位臨時性

除了由政府單位和使用單位組成建設(shè)單位組成的以外，常用的模式還有臨時指揮部，即從各界抽調(diào)部分專業(yè)人員組成臨時指揮部，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目建設(shè)過程中的臨時管理工作，待項(xiàng)目建成驗(yàn)收后，再解散臨時指揮部。由于指揮部隨著項(xiàng)目的開始而成立，伴隨項(xiàng)目結(jié)束而解散，很大程度上不便于管理。

1.4 建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)不規(guī)范

政府在組織招標(biāo)過程中，由于缺少相應(yīng)技術(shù)水平，可能在評標(biāo)過程中，出現(xiàn)重價格輕技術(shù)的現(xiàn)象，從而沒有選擇到優(yōu)秀的承包人。在以往招標(biāo)投標(biāo)過程中，政府投資項(xiàng)目容易受“關(guān)系”影響，影響各個投標(biāo)人的公平競爭。

通過以上幾個問題可以看出，隨著我國政府投資項(xiàng)目的增多，傳統(tǒng)的管理模式很難適應(yīng)當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)的需要，急需改進(jìn)當(dāng)前項(xiàng)目管理模式或者引入新型管理模式來解決當(dāng)前問題。

2 代建制的特點(diǎn)

代建制在我國發(fā)展將近12年的時間，雖說還需要進(jìn)一步的發(fā)展完善，但在工期、質(zhì)量、投資等方面已經(jīng)取得了良好的效果。政府通過招標(biāo)投標(biāo)的方式選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理單位實(shí)施項(xiàng)目管理工作，這種單位也稱為代建單位。代建單位和一般的項(xiàng)目管理單位相比，主要有幾個方面不同：

2.1 協(xié)調(diào)工作量大

代建制項(xiàng)目涉及到單位多、信息亂、管理復(fù)雜的局面，其中代建制項(xiàng)目參與方主要有政府部門、使用單位、代建單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位以及采購部門，各方都有自己項(xiàng)目管理目標(biāo)和管理任務(wù)，在各方工作搭接和信息傳遞方面主要依賴代建單位來進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，代建單位在代建制項(xiàng)目中也起到了橋梁的作用，從而協(xié)調(diào)的工作量巨大。

2.2 專業(yè)化程度高

代建制項(xiàng)目一般為基礎(chǔ)性項(xiàng)目，涉及到社會公共利益，這類項(xiàng)目多為重點(diǎn)工程，政府部門對其質(zhì)量要求高，這也就要求代建單位涉及到的專業(yè)管理內(nèi)容要高于一般的項(xiàng)目管理公司。

2.3 后評價及激勵考慮時間久

政府投資項(xiàng)目一般為公共項(xiàng)目而非盈利性項(xiàng)目，公共項(xiàng)目主要為提高人民生活質(zhì)量而發(fā)揮作用，其效益比較長遠(yuǎn)，很難用一般的績效評價來評價代建制項(xiàng)目的優(yōu)劣，所以在后評價階段需要用特定的手段或者從全壽命周期的角度來考慮。

3 代建制的典型模式

代建制引入我國10多年以來，在不同地方政府和市場環(huán)境下，主要衍生出來以下幾種典型的代建制模式[5]：

3.1 北京模式

北京模式是通過市場化需求的方式來解決專業(yè)性問題，項(xiàng)目建議書獲得批準(zhǔn)之后，政府部門通過公開招標(biāo)的方式選擇代建單位，同時和使用單位一起簽訂三方形式的代建合同，以此來約束和規(guī)定各方的權(quán)利和義務(wù)。該模式主要優(yōu)點(diǎn)有：第一通過公開招標(biāo)的方式選擇代建單位，有利于選擇更優(yōu)秀的代建方。第二政府、使用單位、代建單位簽訂三方協(xié)議，有利于明確界定雙方的權(quán)利和義務(wù)，在后期工程管理上，有利于代建方工作的開展。

圖1 “北京模式”代建關(guān)系圖

3.2 上海模式

上海模式也稱為企業(yè)性代建模式。這種管理模式中，政府部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目決策、管理和監(jiān)督，實(shí)施過程中完全交給專業(yè)的代建單位去完成，而不參與其中的項(xiàng)目管理工作。這種管理模式在減輕政府的工作壓力的同時，保證政府部門有足夠的時間和精力去完成前期的決策、管理和監(jiān)督工作。上海模式主要是解決了專業(yè)化和委托代理兩個方面的問題，它的工作范圍涉及到了工程實(shí)施和工程投資兩個領(lǐng)域。

圖2 “上海模式”代建關(guān)系圖

4 中小學(xué)校舍代建制項(xiàng)目

2008年汶川地震造成大量學(xué)校建筑物坍塌，出現(xiàn)大量師生傷亡現(xiàn)象；國家在2009年的政府報(bào)告工作中，明確要落實(shí)《防震減災(zāi)法》，確實(shí)提高中小學(xué)校舍質(zhì)量。在2009年4月8日，印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā) [2009]34號）。中小學(xué)校舍代建制項(xiàng)目具有安全要求高、質(zhì)量要求高、階段性明顯、建筑規(guī)模小、社會關(guān)注度高等特點(diǎn)[6]。

4.1 安全要求高

現(xiàn)階段的中小學(xué)校舍項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)格貫徹黨中央和國務(wù)院對中小學(xué)校舍安全問題的解決辦法，同時按照《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)[2009]34號）的要求，在未來幾年時間里，重點(diǎn)提高新建、擴(kuò)建和存有安全隱患的中小學(xué)校舍的質(zhì)量問題，全面改善中小學(xué)校舍的安全狀況。

4.2 質(zhì)量要求高

在中小學(xué)校舍代建制項(xiàng)目建設(shè)過程中，為響應(yīng)國家對中小學(xué)校舍質(zhì)量的要求，在未來幾年內(nèi)會大量涌現(xiàn)中小學(xué)校舍加固工程、中小學(xué)校舍改擴(kuò)建工程以及中小校舍新建工程，其主要思想就是已建的中小學(xué)校舍不滿足國家提出的質(zhì)量要求的通過加固來完成質(zhì)量安全要求，未建立的按照國家的新標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，在這種建設(shè)要求下，代建制項(xiàng)目中的各個參與單位都相應(yīng)提高了自身的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 階段性明顯

自2004年引入代建制模式以來，中小學(xué)校舍建設(shè)模式逐步從傳統(tǒng)建設(shè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇ㄖ平ㄔO(shè)模式，中小學(xué)校舍代建制模式的發(fā)展過程主要分為四個階段。

圖3 中小學(xué)校舍代建制周期階段劃分

4.4 建筑規(guī)模小

中小學(xué)校舍項(xiàng)目相對于大型公共型項(xiàng)目來說，中小學(xué)校舍項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模小、造價低。同時，由于社會對于中小學(xué)學(xué)校的需求，方便中小學(xué)生就近入學(xué)等原因，決定了中小學(xué)校舍項(xiàng)目的分散性。綜合幾個原因，決定了中小學(xué)校舍項(xiàng)目不可能出現(xiàn)大的建筑規(guī)模。

4.5 社會關(guān)注度高

中小學(xué)校舍項(xiàng)目的建設(shè)關(guān)乎社會的各個家庭，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、教育的高投入、計(jì)劃生育的影響等因素，各個家庭對孩子的教育重視程度逐漸加重。同時基礎(chǔ)性的教育決定祖國未來的發(fā)展，中小學(xué)校舍的建設(shè)直接影響社會的穩(wěn)定性。

5 結(jié)論

本文主要介紹了代建制的產(chǎn)生以及特點(diǎn)，分析了現(xiàn)存幾種典型的代建制模式的實(shí)施過程以及優(yōu)缺點(diǎn)，并對中小學(xué)校代建制項(xiàng)目目標(biāo)體系特點(diǎn)進(jìn)行了介紹，主要結(jié)論如下：

（1）代建制模式雖具有傳統(tǒng)建設(shè)模式等不具備的優(yōu)勢，但其在實(shí)際工程應(yīng)用過程中存在的管理混亂、可持續(xù)性及決策制定等方面的不足都應(yīng)引起足夠重視。

（2）北京模式和上海模式等代建制的典型模式為實(shí)現(xiàn)了投資管理職能、政府職能、工程管理職能的分離，確定投資主體的地位，轉(zhuǎn)換了政府管理職能，最終形成工程管理市場，有助于提高了工程建設(shè)管理水平。

（3）在進(jìn)行中小學(xué)校舍代建制項(xiàng)目實(shí)際管理過程中應(yīng)與一般基礎(chǔ)性項(xiàng)目和政府投資的其他公益性項(xiàng)目區(qū)分開來，充分考慮其安全要求高、質(zhì)量要求高、階段性明顯、建筑規(guī)模小、社會關(guān)注度高等特點(diǎn)。

[1]楊旭.中小學(xué)校舍安全工程代建制研究[D].北京：北京建筑大學(xué)土木與交通工程學(xué)院，2014：4～6.

[2]項(xiàng)劍平，王玉芳，張?jiān)撇?，?代建制多項(xiàng)目管理風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2014，33（5）：581.

[3]邵華，韋金城，胡宗文.國外項(xiàng)目管理模式及國內(nèi)代建制模式研究[J].山東交通科技，2016（6）：105～108.

[4]李 民.代建制下大型工程項(xiàng)目設(shè)備管理模式研究[J].企業(yè)技術(shù)開發(fā)，2016，35（19）：58～60.

[5]金俠杰.大型集群式化工工程項(xiàng)目的全過程集成管理研究[D].上海：上海大學(xué)管理學(xué)院，2013：1～9.

[6]藍(lán)雁.項(xiàng)目管理在廣西中小學(xué)校舍安全工程中的應(yīng)用研究[D].廣西：廣西大學(xué)土木建筑工程學(xué)院，2012：1～15.