如何確定城市建設(shè)用地合理規(guī)模

張揚

摘要：針對城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃缺乏對城鎮(zhèn)發(fā)展容量和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模合理措施的問題，本文從城市建設(shè)用地合理規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析出發(fā)，結(jié)合新城市發(fā)展理念明確城市規(guī)模銜接的內(nèi)涵，提出可操作的城市建設(shè)用地合理規(guī)模確定上的基本思路，以期對 “兩規(guī)”更好的銜接有所啟示。

關(guān)鍵詞；城市建設(shè)用地；規(guī)模；確定

《中華人民共和國土地管理法》第二十二條明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！?可見，城市規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)一致，城市建設(shè)用地規(guī)模的協(xié)調(diào)是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）銜接的核心。但從三輪土地利用總體規(guī)劃編制情況來看，“兩規(guī)”缺乏對城鎮(zhèn)發(fā)展容量和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的合理限度的深入分析和可操作性的措施，“兩規(guī)”銜接難以落到實處。

規(guī)劃理論和方法上的一致是“兩規(guī)”合理銜接的基礎(chǔ)。為此，筆者從城市建設(shè)用地合理規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析出發(fā)，結(jié)合新城市發(fā)展理念明確城市規(guī)模銜接的內(nèi)涵，并提出可操作的城市建設(shè)用地合理規(guī)模確定上的基本思路，以期對 “兩規(guī)”更好的銜接有所啟示。

一、城市建設(shè)用地規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析

城市合理規(guī)模的確定是一個極為復(fù)雜的問題，它受到自然、經(jīng)濟、政治、文化、技術(shù)等諸多因素的制約，其中經(jīng)濟因素起到了關(guān)鍵作用。決定城市規(guī)模的兩個重要經(jīng)濟因素是規(guī)模經(jīng)濟效益和聚集經(jīng)濟效益。在確定城市合理規(guī)模時，應(yīng)研究城市規(guī)模與城市社會經(jīng)濟生態(tài)綜合效益的變化情況，確定城市維持較好綜合效益的人口承載力，將城市規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)。如圖1所示，整個城市發(fā)展過程中，效益和費用隨著規(guī)模的不同而發(fā)生變化，超過一定規(guī)模，效益遞減，費用遞增；平均效益和平均成本在城市規(guī)模為P時相等，城市規(guī)模超過此水平，則導(dǎo)致平均成本大于平均效益，城市規(guī)模的擴張就會得不償失。

圖1 城市規(guī)模效益曲線圖

二、新城市發(fā)展理念與城市建設(shè)用地合理規(guī)模

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市人口的急劇增加，城市出現(xiàn)盲目擴張和無序發(fā)展的現(xiàn)象，不僅破壞了大量的農(nóng)地、開敞空間、森林、濕地及環(huán)境脆弱區(qū)域，人們的生活質(zhì)量也隨之下降。為此，城市的規(guī)劃者們提出城市理性發(fā)展理念以求解決城市蔓延所導(dǎo)致的困境。

伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，不同生產(chǎn)要素的相對稀缺性逐漸發(fā)生變化，資源要素的配置比例或結(jié)構(gòu)也會發(fā)生變化。進入工業(yè)化中后期，隨著人口增長與財富積累，資本與勞動力短缺問題已經(jīng)初步緩解，土地資源的稀缺性卻逐漸提升，用資本和技術(shù)替代日益稀缺的土地資源是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，經(jīng)濟發(fā)展達到特定水平后，經(jīng)濟增長模式將不可避免的由粗放增長模式向集約增長模式轉(zhuǎn)變，土地等自然資源的節(jié)約和集約利用提上日程。

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的迅速推進，城市規(guī)模的急劇擴張，生態(tài)環(huán)境保護壓力增大。為了保護有限的耕地資源，控制城市的無序蔓延，在城市建設(shè)用地合理規(guī)模確定過程中，應(yīng)融入城市理性增長和土地集約利用理念，綜合各限制因素確定合理的人口規(guī)模和城市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，劃定城市增長邊界，合理控制城市建設(shè)用地規(guī)模。

三、“兩規(guī)”銜接中城市建設(shè)用地規(guī)模銜接的內(nèi)涵

確定城市建設(shè)用地合理規(guī)模，首先我們應(yīng)該明確“兩規(guī)”銜接中城市建設(shè)用地規(guī)模銜接的內(nèi)涵。筆者認為包括四個方面：其一，規(guī)劃期限的銜接；其二，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的銜接，包括基期人口規(guī)模和城市建設(shè)用地規(guī)模；其三，預(yù)測方法的銜接，包括人口預(yù)測和人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的銜接；其四，根據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，分層次進行城市建設(shè)用地規(guī)模銜接，不僅注重中心城市（市區(qū)、縣城等）用地規(guī)模的協(xié)調(diào)，對其它等級城鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)、其他建制鎮(zhèn)）建設(shè)用地規(guī)模也要銜接。

四、城市建設(shè)用地合理規(guī)模的確定

1. 規(guī)劃期限的統(tǒng)一

《土地管理法》第十七條明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定?！惫P者認為可以通過設(shè)立相應(yīng)的法律，從法理上明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的規(guī)劃基期和規(guī)劃目標(biāo)年由國務(wù)院統(tǒng)一制定?！?，建立“兩規(guī)”的同步編制制度。

2. 基期數(shù)據(jù)的統(tǒng)一

城市人口統(tǒng)計應(yīng)包括戶籍人口和外來常住人口，城市人口不僅包括城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的非農(nóng)人口，還應(yīng)考慮該范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口和暫住人口，人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)統(tǒng)一采用公安局《人口統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)。

建立統(tǒng)一的便于銜接的土地分類系統(tǒng)。國家為開展第二次土地詳查建立的包含12個一級地類、57個二級類的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），做了很好的嘗試，它依據(jù)土地利用方式和經(jīng)營特點，考慮到城市管理等有關(guān)部門及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的需求，設(shè)定相應(yīng)地類。其中“商服用地”、“工礦倉儲用地”、“住宅用地”、“公共管理與公共服務(wù)用地”即可作為“兩規(guī)”通用的城市建設(shè)用地的統(tǒng)計口徑。

3. 合理人口規(guī)模的確定

合理人口規(guī)模的確定在運用自然增長、回歸分析、灰色系統(tǒng)等常規(guī)預(yù)測方法的基礎(chǔ)上，應(yīng)綜合城市的自然、經(jīng)濟、政治、文化、技術(shù)等諸多因素，從多方面設(shè)置城市合理人口規(guī)模確定的門檻，確定跨越門檻的效果，計算跨越門檻的代價，測算能容納的較為合理的人口規(guī)模，既保障居民享受齊全的公共服務(wù)設(shè)施，又能保障城市居民的生態(tài)環(huán)境和社會條件不致惡化。

可從以下三方面設(shè)置城市人口合理規(guī)模確定的門檻：一從地形地貌的限制出發(fā)；二從基本建設(shè)投資能力和城市基礎(chǔ)社會容納能力出發(fā)；三從城市環(huán)境容量出發(fā)，確定城市維持優(yōu)美生態(tài)環(huán)境所能承載的人口數(shù)量。在人口常規(guī)預(yù)測的基礎(chǔ)上，綜合考慮這些門檻限制因素，研究確定城市的合理人口規(guī)模。

4. 彈性人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的確定

保住18億畝耕地是保障國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，推進節(jié)約集約用地是唯一現(xiàn)實之途。目前在“兩規(guī)”編制中的普遍采用的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB6137-90））值得商榷?，F(xiàn)代化的大都市建設(shè)要結(jié)合我國國情，不能只學(xué)習(xí)西歐、北美等地廣人稀地區(qū)的城市建設(shè)經(jīng)驗，片面追求城市的低密度、大綠地，應(yīng)更加嚴格控制城市人均建設(shè)用地指標(biāo)。目前東京人均建設(shè)用地60平方米，香港人均40平方米，均遠遠低于我國城市人均建設(shè)用地上限標(biāo)準(zhǔn)120平方米，而地方政府受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，在“兩規(guī)”編制過程中城市人均建設(shè)用地往往都呈現(xiàn)向上限標(biāo)準(zhǔn)靠攏的態(tài)勢。

我們應(yīng)該借鑒土地集約程度較高的地區(qū)的先進經(jīng)驗，根據(jù)城鎮(zhèn)等級的差異，制定新的更嚴格的城市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，推進城市內(nèi)涵挖潛，嚴格控制城市建設(shè)用地規(guī)模的膨脹。同時，為了增加規(guī)劃實施的彈性，保障市場經(jīng)濟背景下城市發(fā)展具有一定的彈性空間，可融入彈性規(guī)劃理念，設(shè)置彈性的人均用地標(biāo)準(zhǔn)。

5. 城市建設(shè)用地合理規(guī)模的確定及應(yīng)用

通過彈性的土地利用規(guī)劃理念，提供同一規(guī)劃期內(nèi)不同的城市發(fā)展備選方案，保障城市正常發(fā)展的基本用地需求，同時設(shè)置一個彈性建設(shè)用地控制區(qū)，提高規(guī)劃實施過程中的靈活性。此外，可結(jié)合城市理性發(fā)展理念，根據(jù)城市建設(shè)用地規(guī)模確定結(jié)果，由省、市和縣級政府合作共同劃定城市增長邊界，引導(dǎo)城市用地的有序擴張。

在規(guī)劃實施過程中應(yīng)堅持嚴格的用途管制制度，貫徹城市建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃管理的剛性，同時預(yù)留城市建設(shè)用地彈性空間并明確彈性實施條件。既兼顧了城市內(nèi)部開發(fā)活動的集約利用成效，使城市發(fā)展更加緊湊，從而降低城市開發(fā)活動的邊際總成本，又可以有效保障城市未來發(fā)展不確定性的要求，真正促進土地合理高效集約利用。

（作者單位：江蘇省土地開發(fā)整理中心）