關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中急需解決的不平衡不充分問(wèn)題

王立慶

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)務(wù)院決定自2014年10月開始改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這次改革的目標(biāo)是堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革工作，既關(guān)系到近4000萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的切實(shí)利益，也關(guān)系到為民執(zhí)政隊(duì)伍的穩(wěn)健發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革時(shí)，取得了一些成績(jī)，但在改革過(guò)程中也存在一些不平衡不充分的問(wèn)題，這些問(wèn)題有違機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的“公平和效率”原則，如果不能夠有效地解決將會(huì)成為遏制機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中一塊難以逾越的絆腳石。

一、改革中存在的突出問(wèn)題

（一）《社保法》沒(méi)有全覆蓋，公務(wù)員游離在法外?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第三款規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這意味著公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員將不受《社會(huì)保險(xiǎn)法》管理和約束。其一，違背了基本的程序正義原則。按照立法的基本原則，政府機(jī)關(guān)及其工作人員的一切社會(huì)福利待遇都必須由立法機(jī)關(guān)直接作出規(guī)定，禁止決策者群體利用人民賦予的權(quán)力法外自定規(guī)則，自我受益, 產(chǎn)生新的社會(huì)不公。其二，公務(wù)員也是普通勞動(dòng)者，而且是人民的公仆，不享受任何特權(quán)。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之外為公務(wù)員單獨(dú)制定規(guī)則政策，公務(wù)員在退休或者死亡之后享受特殊的福利待遇，違背了黨的基本宗旨，也違反了憲法公民權(quán)利平等原則。其三，把公務(wù)員排除在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之外，人為增加了法律的復(fù)雜程度和執(zhí)行難度，容易引發(fā)和加劇社會(huì)矛盾。

（二）政策法律不配套，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)常被告。改革過(guò)程相關(guān)的配套政策沒(méi)有與《社會(huì)保險(xiǎn)法》做好無(wú)縫對(duì)接，特別是喪葬補(bǔ)助金和撫恤金待遇無(wú)法完全落實(shí)，引發(fā)部分參保人員或者遺屬對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十七條明確規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；在未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或者非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付?！痹诂F(xiàn)有改革的文件中規(guī)定：“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的統(tǒng)籌項(xiàng)目為國(guó)家和經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)由省級(jí)政府規(guī)定的待遇項(xiàng)目（標(biāo)準(zhǔn)），其他自行增加的項(xiàng)目和提高的標(biāo)準(zhǔn)，仍從原渠道列支?！蹦壳皩?shí)際納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的退休養(yǎng)老待遇項(xiàng)目只有基本退休費(fèi)和退休人員生活性補(bǔ)貼兩項(xiàng)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員及離退休人員死亡后“喪葬補(bǔ)助金和撫恤金”和“病殘津貼”由單位負(fù)責(zé)發(fā)放，而不是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中列支，部分差額撥補(bǔ)和自收自支事業(yè)單位因無(wú)力承擔(dān)，導(dǎo)致工作人員死亡或傷殘后享受不到《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定的從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付的“喪葬補(bǔ)助金和撫恤金”或“病殘津貼”，部分參保人員或者遺屬就此事訴之于法律。

（三）官本位權(quán)力尋租，死亡待遇太懸殊。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員與事業(yè)單位工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)差距大，引發(fā)強(qiáng)烈的社會(huì)矛盾。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為：“烈士和因公犧牲的，為上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個(gè)月基本工資或基本離退休費(fèi);病故的，為上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個(gè)月基本工資或基本離退休費(fèi)?！笔聵I(yè)單位工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為：“因公犧牲為本人生前40個(gè)月基本工資或基本離退休費(fèi)，病故為本人生前20個(gè)月基本工資或基本離退休費(fèi)?！痹诨竟べY或基本離退休費(fèi)一樣的情況下，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金是事業(yè)單位工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金的三到四倍，這是體制內(nèi)“決策者群體官本位思想產(chǎn)生的權(quán)力尋租”現(xiàn)象，顯然有失公平，違背社會(huì)保障制度的公平性原則，加劇社會(huì)矛盾，制造新的貧富不均和社會(huì)兩極化，形成新的社會(huì)壁壘，引發(fā)現(xiàn)有700多萬(wàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與3100多萬(wàn)事業(yè)單位工作人員在死亡待遇方面嚴(yán)重不平衡的問(wèn)題，是十九大提出的新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾在社會(huì)保障領(lǐng)域中人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和社會(huì)保障發(fā)展不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的表現(xiàn)形式之一，嚴(yán)重影響人才合理流動(dòng)，制約生產(chǎn)力的發(fā)展。

圖/劉易

二、解決問(wèn)題的意見(jiàn)建議

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及面廣、政策性強(qiáng)，直接關(guān)系到近4000萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，是全社會(huì)普遍關(guān)注的一項(xiàng)新工作，必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、合理安排、公平效率的原則，要以解決民眾關(guān)注的迫切問(wèn)題為突破口，打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立覆蓋全民、更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度。

（一）全體公民全覆蓋，開啟社保新時(shí)代。十九大提出的按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》是社會(huì)保障法律的重要組成部分，是為每一位中國(guó)公民提供公平社會(huì)保障的基礎(chǔ)性法律。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第一章總則第一條：“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！边@一條就明確了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的適用范圍是我國(guó)全體公民。那么，公務(wù)員本屬于公民范疇，就應(yīng)該適用本法，執(zhí)行本法的規(guī)定。建議修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》第三款規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。 2014年10月開始國(guó)務(wù)院決定改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員都已參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，建議修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》管理范圍。

（二）政策法律相銜接，謀求社會(huì)更和諧。盡快出臺(tái)與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相適應(yīng)的配套改革政策，解決政策與法律打架的問(wèn)題。2011年7月1日起正式實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，是保障和改善民生領(lǐng)域的一部支架性法律，是新中國(guó)成立以來(lái)第一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的綜合性法律，是黨和政府履行“讓人人享有社會(huì)保障”承諾的法律保證?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》為規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，提供了法律保障?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》從法律上明確國(guó)家建立基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，并對(duì)確立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等作出原則規(guī)定。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之后出臺(tái)的所有社會(huì)保險(xiǎn)方面的政策，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須與之協(xié)調(diào)銜接，政策的制定確保在國(guó)家法律規(guī)定的邊界內(nèi)運(yùn)行是推動(dòng)政策與國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)的前提和保障，重視國(guó)家法律的立法和政策的銜接和協(xié)調(diào)，妥善解決政策與國(guó)家法律沖突的事后排除，從而實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一。建議參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；在未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或者非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼；納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的范圍，有效解決政策與法律不相適應(yīng)的問(wèn)題。

（三）生命價(jià)值本同等，“最后晚餐”同標(biāo)準(zhǔn)。黨的十九大提出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立社會(huì)保障體系的原則精神，結(jié)合機(jī)關(guān)事業(yè)單位的特點(diǎn),當(dāng)前應(yīng)著逐步重健全完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。解決好新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾在社會(huì)保障領(lǐng)域中人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和社會(huì)保障發(fā)展不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕；最大限度激發(fā)社會(huì)各階層的創(chuàng)造力，使社會(huì)更加和諧地發(fā)展。

生命權(quán)是我國(guó)憲法明確規(guī)定的公民基本權(quán)利，公民在法律面前享有平等的權(quán)利，享有退休生活保障權(quán)；固然死亡是誰(shuí)也無(wú)法把握、掌控和阻止的，然而對(duì)生命價(jià)值的尊重、關(guān)愛(ài)和認(rèn)同是人力可為的，在國(guó)家和事業(yè)單位機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的前提下，為體現(xiàn)最大的人文關(guān)懷，最大程度的釋放“民生紅利”。建議國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員與事業(yè)單位工作人員及離退休人員對(duì)死亡待遇這一人生“最后晚餐”建立統(tǒng)一的死亡一次性撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)保障制度是一項(xiàng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要制度，公平原則作為社會(huì)保障制度中最重要的一個(gè)原則，它的實(shí)現(xiàn)能夠充分推動(dòng)社會(huì)保障制度實(shí)施工作的正常運(yùn)行，能夠保證社會(huì)保障制度公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，是社會(huì)保障制度實(shí)施的最高追求；社會(huì)保障制度在一定意義上還是一種社會(huì)管理制度，它依靠公平原則來(lái)對(duì)社會(huì)群體進(jìn)行利益調(diào)節(jié)，推動(dòng)社會(huì)的和諧共生。

在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上，習(xí)近平總書記深刻詮釋了中華民族的偉大民族精神，偉大的歷史，由人民共同書寫；偉大的時(shí)代，是人民共同創(chuàng)造；偉大的夢(mèng)想，靠人民共同完成。我們國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。堅(jiān)持人民立場(chǎng)，堅(jiān)持人民主體地位，把人民放在心中最高的位置，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心所在，是社會(huì)主義中國(guó)的信念所在，是我們決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)所在。虛心向人民學(xué)習(xí)，傾聽人民呼聲，汲取人民智慧，我們才能形成勇往直前、無(wú)堅(jiān)不摧的強(qiáng)大力量，創(chuàng)造出一個(gè)又一個(gè)人間奇跡。與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團(tuán)結(jié)奮斗，我們的黨才會(huì)永遠(yuǎn)走在時(shí)代前列，創(chuàng)造出屬于新時(shí)代的光輝業(yè)績(jī)，讓全體中國(guó)人民和中華兒女在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中共享幸福和榮光。