美軍艦頻繁出沒南海，在國際法意義上圖個什么

葉強

1月17日晚，美國海軍“霍珀”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦未經(jīng)中國政府允許，擅自進(jìn)入中國黃巖島12海里內(nèi)海域。中國海軍依法對美艦進(jìn)行了識別查證，予以警告驅(qū)離。這已是特朗普總統(tǒng)執(zhí)政一年來，美軍第五次在南海針對中國公開開展“航行自由宣示行動”；而奧巴馬執(zhí)政八年間，美國海軍進(jìn)入南海開展針對中國的“航行自由宣示行動”公開的也不過五次。

美軍2017年以來在南?！昂叫凶杂尚拘袆印被仡?/h3>

此次進(jìn)入黃巖島海域行動之前，美軍在2017年一共進(jìn)入南海開展了四次公開的“航行自由宣示行動”，分別針對南沙美濟(jì)礁和西沙中建島鄰近海域各兩次。2017年5月25日，美軍“杜威”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自闖入中國南沙群島美濟(jì)礁鄰近海域，中國軍隊隨即派出軍艦對美艦進(jìn)行識別查證，并予以警告驅(qū)離。據(jù)媒體報道，“杜威”號不僅進(jìn)入了美濟(jì)礁12海里以內(nèi)，還在那里停留了一個半小時，并且實施了“救生訓(xùn)練”。7月2日，美軍“斯坦塞姆”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)海，中國隨即派出軍艦和戰(zhàn)斗機(jī)對美艦實施警告驅(qū)離。8月10日，美軍“麥凱恩”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自進(jìn)入中國南沙群島美濟(jì)礁鄰近海域，中方隨即派出軍艦依法對美艦實施查證識別，并予以警告驅(qū)離。10月10日，美軍“查菲”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)海，中方隨即派出軍艦機(jī)依法對美艦實施查證識別，并予以警告驅(qū)離。

2017年12月31日，美國國防部發(fā)布了最新一期2017財政年度《自由航行報告》。根據(jù)該報告的統(tǒng)計，從2016年10月1日至2017年9月30日，全球共有22個國家和地區(qū)的所謂“過度海洋主張”遭到美國武力挑戰(zhàn)。南海地區(qū)匯集了馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽等多條國際重要水道，是連接印度洋和太平洋的重要通道，承擔(dān)著全球三分之一的海上貿(mào)易總額（每年超過5萬億美元），其中1.2萬億美元商品進(jìn)出美國。因此，近年來美國“航行自由宣示行動”的重點也轉(zhuǎn)移到南海地區(qū)，中國更是成為美國在南海開展有關(guān)行動的主要挑戰(zhàn)目標(biāo)。2017財年《自由航行報告》針對中國列舉了多達(dá)六項所謂“過度海洋主張”，使中國成為受到挑戰(zhàn)最多的國家。

美國的政策意圖及國際法效果考量

中美雙方圍繞“航行自由宣示行動”的“合法性”問題爭論已久。由于美國并非《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）締約國，中美關(guān)于國際海洋法問題的爭論主要圍繞習(xí)慣國際法展開。在習(xí)慣國際法的識別問題上，《公約》中有關(guān)海上通行制度的條款基本屬于對習(xí)慣法的編纂，中美兩國均予適用。因此，根據(jù)《公約》有關(guān)條款，美軍針對中國南海有關(guān)海域?qū)嵤昂叫凶杂尚拘袆印钡恼咭鈭D及“合法性”問題就不難評判。

美國借“杜威”號在美濟(jì)礁鄰近海域行動所要表達(dá)的立場是十分清楚的，它并非挑戰(zhàn)中國對外國軍艦在自己領(lǐng)?！盁o害通過權(quán)”的管制措施，而是明確表達(dá)了美方對美濟(jì)礁法律地位的政策立場，即該礁屬于“低潮高地”，“不擁有領(lǐng)?！薄Ｋ?，美國國務(wù)院和國防部官員在談及有關(guān)事件時刻意避免使用“領(lǐng)海”的措辭，而使用“美濟(jì)礁12海里”這樣一種說法。同時，“杜威”號不僅進(jìn)入了美濟(jì)礁12海里以內(nèi)，還在約6海里處停留并實施救生訓(xùn)練。根據(jù)《公約》對“無害通過”的定義，“通過應(yīng)繼續(xù)不停和迅速進(jìn)行”（第18條第2款），“無害”不包括“進(jìn)行任何操練或演習(xí)”（第19條第2款b項）。美軍的操練行為自然不屬于“無害”。美方也是故意以此種違背“無害通過”定義的方式向中方表明，在美方看來，美濟(jì)礁不擁有領(lǐng)海。這一立場顯然又是為2016年7月12日 “南海仲裁案仲裁庭”作出的裁決背書。該裁決認(rèn)為，美濟(jì)礁是《公約》第13條意義上的“低潮高地”，“不得擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架”，“也不能被占有”。

上述仲裁案及其所謂裁決早已被中方堅決拒絕，不具任何法律效力。“仲裁庭”和美方對南沙島礁地位及其海洋權(quán)利的認(rèn)知本身就反映出嚴(yán)重的偏見和無知。它們忽略的一個關(guān)鍵因素是，中方尚未在南沙群島劃設(shè)領(lǐng)?；€。

中國政府一直避免對包括美濟(jì)礁在內(nèi)的南沙島礁使用“領(lǐng)?！贝朕o，意在避免外界誤認(rèn)為中國要以南沙單個島礁——無論陸域吹填前還是陸域吹填后——主張包括領(lǐng)海在內(nèi)的海洋權(quán)利。中國始終堅持的立場是南沙作為一個群島在整體上享有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架權(quán)利，正如1958年9月4日《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》指出的：“中華人民共和國的領(lǐng)海寬度為12海里。這項規(guī)定適用于中華人民共和國的一切領(lǐng)土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼?！?/p>

按照1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和1998年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的明確規(guī)定，中國南沙群島擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。2011年4月14日，中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)在致聯(lián)合國秘書長的第CML/8/2011號照會中亦明確表達(dá)了上述立場。2016年《中華人民共和國政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》重申，“中國南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；中國南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架”。為防止某些國家意圖對南沙群島進(jìn)行支解，將其分割成為一個個沒有海域管轄權(quán)的巖礁或低潮高地，中國必然始終堅持南沙作為一個群島的完整性。

當(dāng)前，中國和東盟國家在《南海各方行為宣言》（DOC）框架下的海上合作不斷取得新進(jìn)展，各方已達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”（COC）框架，充分展現(xiàn)了中國與東盟國家維護(hù)南海和平穩(wěn)定的共同愿望，為中國與東盟合作營造了良好氛圍。因此，中國短期內(nèi)也許并不會主動劃設(shè)南沙群島領(lǐng)?；€。但是，如果中國認(rèn)為包括美方在內(nèi)的域內(nèi)外國家對南沙島礁及駐守人員的安全構(gòu)成愈發(fā)嚴(yán)重的威脅，或許不得不選擇恰當(dāng)時機(jī)以恰當(dāng)?shù)墓茌牱秶凸茌牱绞絼澰O(shè)南沙群島領(lǐng)?；€。美方在南沙有關(guān)島礁附近的“航行自由宣示行動”只會起到與其政策目標(biāo)相反的推動效果。

美艦在中國西沙中建島鄰近海域開展“航行自由宣示行動”的性質(zhì)與其在南沙群島的行動性質(zhì)不同。中國外交部和國防部在有關(guān)聲明中均明確指出，美艦是“未經(jīng)中國政府允許，擅自進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)?！?。根據(jù)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，中國政府于1996年5月公布了西沙群島的領(lǐng)?；€。該法第6條同時規(guī)定，“外國軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國政府批準(zhǔn)”。表面上看，美艦挑戰(zhàn)的是中國對外國軍用船舶在自己領(lǐng)?！盁o害通過”的管制措施。但在本質(zhì)上，中美兩國爭論的首要問題在于西沙群島直線基線的劃設(shè)。美國官員明確表示，美艦在西沙并未駛?cè)肴魏螁蝹€島礁12海里范圍內(nèi)。而在中國看來，中建島是以直線基線方式劃設(shè)的西沙群島領(lǐng)?；€的西南基點，美艦的航行路線雖未進(jìn)入中建島自身12海里范圍，但進(jìn)入了中國劃設(shè)的整個西沙群島領(lǐng)海范圍內(nèi)。

《聯(lián)合國海洋法公約》賦予締約國既可以選擇“正常基線”（第5條）也可以選擇“直線基線”（第7條）作為劃設(shè)領(lǐng)?；€方式的權(quán)利。根據(jù)《公約》，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第3條明確規(guī)定：“中華人民共和國領(lǐng)?；€采用直線基線法劃定?！?/p>

誠然，國際法是否允許大陸國家通過直線基線的方式劃設(shè)其遠(yuǎn)洋群島的領(lǐng)?；€，是一個需要澄清的問題，但《公約》僅規(guī)定了第46條意義上的“群島國”，并未規(guī)范與大陸國家“遠(yuǎn)洋群島”有關(guān)的制度。而關(guān)于后者是否應(yīng)納入前者一并對待，在1973～1982年召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議期間也未達(dá)成共識。在這種情況下，應(yīng)按照《公約》序言中確立的“本公約未予規(guī)定的事項繼續(xù)以一般國際法為準(zhǔn)據(jù)”這一規(guī)則加以處理。

以美國為代表的部分西方國家傾向于嚴(yán)格限制直線基線方法的適用，認(rèn)為直線基線屬于正?；€的例外，僅在“海岸線極為曲折”或“緊臨海岸有一系列島嶼”的情況下才能適用。包括2001年國際法院“卡塔爾訴巴林案”在內(nèi)的國際判例強化了這種認(rèn)識。然而，這種認(rèn)識不僅背離了國際法院1951年在“英國訴挪威漁業(yè)案”中確認(rèn)直線基線合法性時闡述的一般法理，也與主要海洋國家的實踐不符。

在“英挪漁業(yè)案”中，國際法院在確認(rèn)挪威通過直線基線劃設(shè)領(lǐng)?；€的合法性時考慮了三個主要因素，即挪威海岸線特殊的地理特征、挪威自19世紀(jì)起就采用直線基線的歷史、以及挪威當(dāng)?shù)厝艘圆遏~作為主要經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)實，而并非將適用條件僅限于特定海岸地理狀況。中國將直線基線方法納入國內(nèi)立法時的考量因素既包括海洋地理，也包括自身的歷史、政治、安全和經(jīng)濟(jì)因素。即使在美國內(nèi)部，聯(lián)邦政府與沿岸各州也在是否通過直線基線方法劃設(shè)領(lǐng)?；€的問題上存在分歧，例如1969年的“美國聯(lián)邦政府訴路易斯安那州案”。顯然，美國以其自身利益為出發(fā)點，將限制直線基線適用這一“偏好”強加于國際社會，沒有國際法依據(jù)。

目前，全球已有十多個國家通過直線基線的方式劃設(shè)了各自遠(yuǎn)洋群島的領(lǐng)?；€，例如丹麥的法羅群島、挪威的斯瓦爾巴德群島、西班牙的康納利群島、厄瓜多爾的加拉帕戈斯群島、加拿大的北極群島、印度的安達(dá)曼-尼科巴群島，等等。即使不認(rèn)為上述國際實踐業(yè)已形成習(xí)慣法規(guī)則，也沒有理由認(rèn)為這種實踐違背了現(xiàn)有國際法規(guī)則或原則。

美軍“霍珀”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦在黃巖島12海里內(nèi)海域的行動則可能觸及中美雙方圍繞“無害通過權(quán)”的分歧。《聯(lián)合國海洋法公約》第21條規(guī)定了一國有權(quán)對領(lǐng)海通行制度加以規(guī)范和管制：沿岸國可以就以下事項制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章，包括航行安全及海上交通管理、保護(hù)助航設(shè)備和設(shè)施以及其他設(shè)施或設(shè)備、保護(hù)電纜和管道、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源、防止違反沿海國的漁業(yè)法律和規(guī)章、保全沿海國的環(huán)境、海洋科學(xué)研究和水文測量等，“行使無害通過領(lǐng)海權(quán)利的外國船舶應(yīng)遵守所有這種法律和規(guī)章”。不僅如此，為使締約國公布有效的管理規(guī)章，《公約》第310條還特別規(guī)定締約國可以作出聲明或說明，使國內(nèi)法律和規(guī)章同《公約》規(guī)定取得協(xié)調(diào)。針對外國軍艦在本國領(lǐng)海的“無害通過權(quán)”，許多締約國根據(jù)第310條作出聲明，要求外國軍艦進(jìn)入沿岸國領(lǐng)海前需獲得批準(zhǔn)（如伊朗、阿曼、也門、阿爾及利亞等）或事先通告（如埃及、馬耳他、克羅地亞、芬蘭、瑞典、塞爾維亞、孟加拉國等）。中國對外國軍用船舶在領(lǐng)海“無害通過”的管制措施符合國際實踐。

“以力量投射規(guī)則”是無效的行為

在學(xué)術(shù)界，常有人把美軍的“航行自由宣示行動”稱作一種“以力量投射規(guī)則”的行為。換句話說，美國的政策意圖是要通過軍事力量將對其有利的國際規(guī)則強加于其他國家。這在本質(zhì)上是一種政治和軍事挑釁行為，有違主權(quán)平等原則這一國際法基石。以這種方式確立的所謂“規(guī)則”也必然歸于無效，不具備任何作為國際實踐解釋和發(fā)展國際法的效果。

中美南海軍事博弈正在成為未來南海形勢發(fā)展的一條主線。盡管特朗普政府亞太政策的首要關(guān)注點并非南海問題，但特朗普本人將開展“航行自由宣示行動”的決策程序簡化，由奧巴馬時期軍方必須“一事一報”變?yōu)榭偨y(tǒng)只一次性批準(zhǔn)年度計劃，具體怎么實施交軍方自由裁量。今后，美軍的“航行自由宣示行動”將繼續(xù)作為美國展現(xiàn)其在亞太地區(qū)特別是南海地區(qū)軍事存在、維持地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)以及實施“印太戰(zhàn)略”的主要抓手之一，從而對本地區(qū)安全穩(wěn)定及有關(guān)爭議的和平解決進(jìn)程造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。對此，我們不能放松在法理外交和海上維權(quán)等方面的應(yīng)對，繼續(xù)把握住在南海的主動權(quán)，積極引導(dǎo)南海形勢向好的方向發(fā)展。

（作者為中國南海研究院、中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員）