從美國對鋼和鋁的貿(mào)易救濟措施談起

周密

2月16日，美國商務(wù)部公布了就“鋼和鋁進口對美國國家安全影響”的調(diào)查報告（232調(diào)查），認為這兩項進口嚴重損害美國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，威脅美國國家安全，建議特朗普總統(tǒng)對進口鋼和鋁實施關(guān)稅、配額等限制措施。3月8日，特朗普簽署命令，將對進口鋼和鋁產(chǎn)品全面征稅，但也給出了一定的“靈活性”。

按照報告的觀點，鋁對美國國家安全至關(guān)重要，美國在國內(nèi)生產(chǎn)鋁對國家安全至關(guān)重要，美國國內(nèi)鋁產(chǎn)量持續(xù)下降且無法滿足國內(nèi)需求，鋁進口量持續(xù)增加，進口鋁對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖擊;鋼對美國國家安全重要，當前鋼進口量對美國鋼產(chǎn)業(yè)造成負面經(jīng)濟影響，由進口替代國內(nèi)生產(chǎn)對美國經(jīng)濟造成嚴重沖擊，全球鋼產(chǎn)能過剩加劇了美國國內(nèi)經(jīng)濟困境。報告特別提到，盡管美國商務(wù)部在2001年也曾發(fā)起過類似調(diào)查，但在調(diào)查相關(guān)議題后并未采取措施，而此次商務(wù)部明確建議采取措施減少鋼和鋁的進口。按照報告的邏輯，當相關(guān)產(chǎn)品進口減少后，市場價格上升，國內(nèi)閑置的產(chǎn)能將得到激活，從而支持傳統(tǒng)制造業(yè)復蘇。那么，美國鋼和鋁的供需狀態(tài)是否會影響到其國家安全？采取貿(mào)易措施后的市場是否會按照報告的“劇本”演變？美國的國家安全狀態(tài)會改善嗎？

報告認為，鋼和鋁對美國國家安全的影響主要來自兩個領(lǐng)域，一是國防工業(yè)的武器、飛機、艦船制造和航天需要，二是包括化學品生產(chǎn)、通信、水壩、能源、核反應(yīng)堆等在內(nèi)的16個保障經(jīng)濟和政府運行最低需求的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)需要。而為上述兩個領(lǐng)域提供鋼和鋁的企業(yè)需要更為廣泛的訂單來維持商業(yè)運營，但進口產(chǎn)品對市場的擠占導致這些企業(yè)減產(chǎn)，最終影響上述兩個領(lǐng)域的供應(yīng)保障，影響美國的國家安全。事實上，經(jīng)濟全球化的發(fā)展已經(jīng)形成了聯(lián)系緊密、相互配合的國際生產(chǎn)組織體系，市場推動各國以自身資源稟賦優(yōu)勢實現(xiàn)國際產(chǎn)業(yè)配合的模式。鋼和鋁的全球儲量豐富，供應(yīng)并不稀缺，但冶煉與提純所需能量巨大，對環(huán)境影響不小，伴隨美國產(chǎn)業(yè)調(diào)整和環(huán)境法規(guī)的日趨嚴格已經(jīng)不適應(yīng)大量本地生產(chǎn)。另外，鋼和鋁固然是國防工業(yè)和所謂關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要原材料，但其他原材料甚至相當多的半成品也由國際貿(mào)易提供，缺失這些保障同樣也會導致相關(guān)產(chǎn)業(yè)受損或不完整。那么，是不是只有所有相關(guān)產(chǎn)業(yè)都由美國本土提供充足保障才能實現(xiàn)其國家安全呢？顯然不是。即便美國政府有意，市場資本也還是會以成本和利益綜合考量來發(fā)展產(chǎn)業(yè)。歷史經(jīng)驗證明，產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移和分工趨勢難以阻擋，一國僅靠自身產(chǎn)業(yè)保障所有原材料和半成品的供應(yīng)并不現(xiàn)實也違反市場規(guī)律。

報告提出，鋼和鋁的相關(guān)企業(yè)的運營都不能只依靠國防工業(yè)，商業(yè)市場的發(fā)展狀態(tài)影響其產(chǎn)能，反過來影響了對國家安全的保障能力。事實上，改變鋼和鋁的市場供應(yīng)，盡管可能會吸引更多國內(nèi)資本進入和擴大產(chǎn)能，但產(chǎn)能的擴大所需周期不短，而進口限制卻是立即生效，空窗期的供需矛盾和不確定性對其擔憂的國防工業(yè)和關(guān)鍵設(shè)施保障能力的影響不小，對使用鋼和鋁的下游產(chǎn)品生產(chǎn)制造成本上升的作用更大。同時，在現(xiàn)有的市場供需平衡關(guān)系下，美國本土下游產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上升將直接導致其市場競爭力的下降。有可能按下葫蘆浮起瓢，在保護上游原材料企業(yè)的同時導致下游企業(yè)受損。原材料市場供需的變化將導致企業(yè)在全球布局的再平衡，美國眾多企業(yè)的生產(chǎn)制造離不開國際市場。以波音公司為例，如果在美國本土材料成本上升，其生產(chǎn)鏈將更多向海外轉(zhuǎn)移，對原材料進口的限制結(jié)果并不能擴大本國原材料的市場，反而有可能削弱美國的國家安全。

更為重要的是，當前的全球貿(mào)易依賴于各成員對國際多邊經(jīng)貿(mào)義務(wù)的遵守。多邊規(guī)則下的反傾銷、反補貼等貿(mào)易救濟措施都是為了減少貿(mào)易扭曲的行為，是一種“止損”的措施。而以回到幾十年前的市場供需狀態(tài)為訴求、采取單邊行動改變多邊規(guī)則的做法并非能止損，此類貿(mào)易保護主義的舉措具有強烈的示范效果，將引起各方對此類單邊做法濫用的擔憂，將引起其他成員的報復措施。鑒于國際貿(mào)易本身具有的非對稱性，涉及的產(chǎn)品和領(lǐng)域?qū)⒏訌V泛，涉案金額和利益相關(guān)者迅速擴大，由報復措施引起的貿(mào)易沖突的鏈式反應(yīng)可能超出各方預期，甚至對全球經(jīng)濟復蘇帶來較大挑戰(zhàn)。歐盟、巴西、韓國、中國等已經(jīng)對此類單邊行為作出反應(yīng)，如果各方競相采取單邊行動，不僅將嚴重影響現(xiàn)有的國際貿(mào)易活動，而且對美國主導或推動的一些國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，也會造成較大的不利影響。