領(lǐng)導(dǎo)人和憲法64年變遷

田亮

中國(guó)政法大學(xué)昌平校區(qū)有一座“端升樓”，以中國(guó)政法大學(xué)首任校長(zhǎng)錢端升的名字命名。《環(huán)球人物》記者與中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)焦洪昌約采訪時(shí)，他特意把地點(diǎn)選在了這里?！澳悴皇且抑v新中國(guó)憲法嗎？錢校長(zhǎng)就是新中國(guó)第一部憲法的立法顧問?！?p>

1953年，上海市民積極參與選舉人大代表。

焦洪昌今年57歲，雖然沒有趕上第一部憲法的制定，卻見證了“八二憲法”的誕生?！?982年，我正在中國(guó)政法大學(xué)念書，還記得新憲法頒布后，學(xué)校專門舉辦了憲法講座。廉希圣老師作的報(bào)告中，還講到恢復(fù)國(guó)家主席制度?！焙髞淼?0多年中，焦洪昌見證了現(xiàn)行憲法的歷次修改?！懊看沃贫?、修改憲法，都牽動(dòng)著億萬中國(guó)人的心?！?h3>有人提議稱第一部憲法為“毛澤東憲法”

憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，但1949年新中國(guó)成立之初，召開全國(guó)人大和制定憲法的條件尚不具備，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》，起著臨時(shí)憲法的作用。

1954年國(guó)慶節(jié)期間，游行隊(duì)伍在天安門廣場(chǎng)慶祝中華人民共和國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法頒布。

1953年1月1日， 人民日?qǐng)?bào)發(fā)表社論《迎接一九五三年的偉大任務(wù)》，向全國(guó)人民公布了3項(xiàng)“偉大任務(wù)”，其中之一就是“召集全國(guó)人民代表大會(huì)，通過憲法，通過國(guó)家建設(shè)計(jì)劃”。要通過正式的憲法，就要先產(chǎn)生人大代表。

1953年3月1日，毛澤東以中央人民政府主席的名義，頒布了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》。據(jù)法學(xué)家許崇德回憶：“中央確定的工作方式是先試點(diǎn)，主要由內(nèi)務(wù)部（今民政部）牽頭，派了一支工作隊(duì)到山東，我就是其中一員。我們見到的那些從舊社會(huì)過來的農(nóng)民，對(duì)民主政治完全沒有概念。什么叫人民代表大會(huì)，什么叫選民登記，從來沒聽說過。很多農(nóng)民連名字都沒有，特別是婦女，就叫‘張家大嫂‘李家大媽。沒有名字怎么登記？于是我們就給她們起名字，一下子起了好多名字?！倍诔鞘校貏e是在知識(shí)分子群體中，選舉形勢(shì)熱烈。法學(xué)家郭道暉告訴《環(huán)球人物》記者：“我當(dāng)時(shí)任清華大學(xué)黨委宣傳部副部長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織清華大學(xué)選區(qū)的人大代表選舉工作，還在清華?？蠈懥艘黄淘u(píng)：《投社會(huì)主義一票》。大家熱情非常高，投票率達(dá)到100%?！?/p>

這次選舉，全國(guó)6億人口中的5.7億人選出近570萬名基層人大代表，為通過憲法提供了充分的群眾基礎(chǔ)。

當(dāng)時(shí)，毛澤東正忙于過渡時(shí)期總路線的醞釀，到1953年12月，總路線的完整表述得以確定。因?yàn)榭偮肪€是憲法的題中之義，其確定較晚，通過憲法的任務(wù)沒能在1953年完成。當(dāng)年12月24日，中共中央政治局召開擴(kuò)大會(huì)議，決定黨中央主席毛澤東休假一段時(shí)間，著手起草憲法草案。這期間由劉少奇代理毛澤東主持中共中央工作。“下午兩點(diǎn)開會(huì)，下午四點(diǎn)毛澤東就帶著他的3位秘書——陳伯達(dá)、胡喬木、田家英，乘專列離京，前往杭州劉莊，專心起草憲法?！苯购椴嬖V《環(huán)球人物》記者。在列車上，毛澤東對(duì)隨行人員說：“治國(guó)，須有一部大法。”

“憲法制定一般分4個(gè)步驟：起草文本、審議文本、通過文本、頒布文本。毛澤東對(duì)憲法的起草非常重視，用兩個(gè)月時(shí)間完成了草案初稿。因?yàn)樗沁@部憲法的主要起草人，所以有人提議將這部憲法稱為‘毛澤東憲法，但被他拒絕了?！苯购椴f。

毛澤東回到北京后，中共中央邀請(qǐng)周鯁生、錢端升為立法顧問，葉圣陶、呂淑湘為語文顧問，對(duì)憲法草案進(jìn)行了專門研究和討論。后來憲法草案的討論持續(xù)了數(shù)月，先后有1.5億人參與，提出了100多萬條意見。1954年，我國(guó)出現(xiàn)特大洪災(zāi)，大量公路、鐵路被沖毀，有些地方在防洪大堤上開會(huì)討論，形成的意見用油紙打包，借助飛機(jī)運(yùn)到北京。據(jù)當(dāng)時(shí)憲法起草委員會(huì)辦公室秘書組的人回憶，這些意見“大至大政方針，小至標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，均要予以記錄”。

“幾乎每個(gè)憲法條文背后都有討論、爭(zhēng)論。比如，草案寫的是國(guó)家主席是國(guó)家元首，后來討論道：我們是集體元首還是個(gè)體元首？劉少奇在作報(bào)告時(shí)說：‘我們的國(guó)家元首職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)所選出的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和中華人民共和國(guó)主席結(jié)合起來行使。所以最后就沒有寫國(guó)家主席是國(guó)家元首，但國(guó)家主席實(shí)權(quán)很大，比如統(tǒng)率全國(guó)武裝力量?！?/p>

1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了幾經(jīng)修改的憲法草案?！斑@部憲法是中華人民共和國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法。‘社會(huì)主義可以說是這部憲法里最核心的特色。此前的《共同綱領(lǐng)》是新民主主義性質(zhì)的，其中也談到要實(shí)行人民代表大會(huì)制度，但條件不具備，是通過全國(guó)政協(xié)代行其職能。1954年之后，真正有人民代表大會(huì)來反映人民的意志，還把公民基本權(quán)利設(shè)一專章來規(guī)定，而這在《共同綱領(lǐng)》中只有一條?！苯购椴f。

第二部憲法體現(xiàn)了“文革”思維

1954年憲法是一部過渡時(shí)期的憲法。按照毛澤東的設(shè)想，過渡時(shí)期大概是3個(gè)五年計(jì)劃，即15年左右，也就是說，這部憲法大概可以管15年左右。到了1970年，毛澤東提出召開第四屆全國(guó)人大修改憲法的建議?！爱?dāng)年也形成了一個(gè)憲法文本，把林彪是接班人寫進(jìn)去了，結(jié)果1971年林彪叛逃，這部憲法胎死腹中。”焦洪昌說?！鞍凑辗ɡ恚讼瘛珴蓶|思想這樣的專有名詞之外，憲法中一般是不出現(xiàn)人名的?！惫罆熣f，這篇草案稿后來被集中收繳銷毀。

“文革”時(shí)期，作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和人大常委會(huì)，不立法、不修憲，國(guó)家立法工作處于停滯狀態(tài)。直到1975年1月第四屆全國(guó)人大召開，才通過了新中國(guó)第二部憲法。這部憲法沒有像1954年憲法那樣，有廣大的人民群眾參與討論;強(qiáng)調(diào)“階級(jí)斗爭(zhēng)”始終存在著，堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命，肯定革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民政府;公民基本權(quán)利被大幅度縮減，在國(guó)家機(jī)構(gòu)部分取消了檢察院，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使;取消了國(guó)家主席，規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量”。

焦洪昌說，這部憲法體現(xiàn)了“文革”思維?！氨热鐒h除檢察院相關(guān)條文，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可當(dāng)時(shí)認(rèn)為鏟除腐敗的問題要由人民來解決。人民通過‘文革，通過‘四大自由——大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)來反腐敗，用‘大民主的方式來解決腐敗問題，還要什么檢察院呢？這種方式對(duì)法制、程序造成嚴(yán)重破壞，摧毀了國(guó)家機(jī)器?！?/p>

1978年3月，第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開，通過了新中國(guó)第三部憲法。序言中規(guī)定：“堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命，開展階級(jí)斗爭(zhēng)、生產(chǎn)斗爭(zhēng)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)三大革命任務(wù)?！苯购椴J(rèn)為，這表明1978年憲法仍然有“文革”陰影。

“八二憲法”把公民的基本權(quán)利和義務(wù)提前了

改革開放大幕拉開之后，一些在“文革”中被迫害的領(lǐng)導(dǎo)干部重新走上工作崗位，彭真就是其中之一。他曾在“文革”前擔(dān)任北京市委第一書記、北京市長(zhǎng)，1965年1月當(dāng)選第三屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)?！八覀冋f：‘我在國(guó)民黨的監(jiān)獄里坐過6年，沒想到解放以后又在我們黨的監(jiān)獄里坐了9年半。我坐在監(jiān)獄里就想這個(gè)問題。最后想到的是，這是我們過去長(zhǎng)期以來忽視民主、忽視法制的結(jié)果。所以他從秦城監(jiān)獄一出來就狠抓法制?！惫罆熣f，“1979年4、5月間，全國(guó)人大一口氣通過了7部基本法，這是空前的?！碑?dāng)時(shí)，郭道暉是全國(guó)人大常委會(huì)法工委理論組組長(zhǎng)，后擔(dān)任憲法修改委員會(huì)的會(huì)議秘書。

1982年，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上，鄧穎超、李井泉、彭真等投票表決憲法修改草案。

1980年9月，彭真出任憲法修改委員會(huì)副主任委員。據(jù)時(shí)任憲法修改委員會(huì)副秘書長(zhǎng)王漢斌回憶，彭真一直主張?jiān)趹椃ㄖ性黾釉O(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)的條文?！八J(rèn)為，這也是一個(gè)健全國(guó)家體制的重要問題。在我們國(guó)家，黨有黨紀(jì)，違反黨紀(jì)的，有紀(jì)委管;違法犯罪的，有法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)管。唯獨(dú)違反政紀(jì)的，沒有機(jī)關(guān)管，這是國(guó)家行政體制的一個(gè)缺陷。他的設(shè)想是設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，權(quán)力大一些，可以監(jiān)督各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任。但有同志不同意，認(rèn)為設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的職權(quán)重復(fù)，有了中紀(jì)委就不需要再設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)了。結(jié)果這個(gè)設(shè)想沒有得到認(rèn)可?！?/p>

那次修憲，有一項(xiàng)調(diào)整讓郭道暉印象頗深?！爸暗膽椃ǘ及压竦幕緳?quán)利和義務(wù)擺在國(guó)家機(jī)構(gòu)后面作為第三章。這回是第一次把它挪到前面作為第二章，突出了公民權(quán)利的憲法地位。而‘國(guó)家機(jī)構(gòu)變成第三章，意在表明先有公民和公民權(quán)利，而后才選舉、授權(quán)產(chǎn)生國(guó)家機(jī)構(gòu)及其權(quán)力，這符合法理邏輯。正如習(xí)近平總書記講的：權(quán)為民所賦?！睋?jù)許崇德回憶，兩個(gè)章節(jié)順序的調(diào)整是時(shí)任中央書記處書記、中國(guó)社科院院長(zhǎng)胡喬木的建議。

當(dāng)時(shí)胡喬木的另一個(gè)建議也引起熱烈討論?！拔衣牭絺鬟_(dá)中央對(duì)修憲的意見中，提到胡喬木提出了‘兩院制的構(gòu)想，人大為下院，政協(xié)為上院，旨在強(qiáng)化對(duì)人大的制約，并提升政協(xié)的權(quán)威和權(quán)力地位。但此議被鄧小平否定，主要理由是多一個(gè)議會(huì)多一份牽扯，影響效率;再則中國(guó)不像歐美，有‘兩院制的政治文化傳統(tǒng)，因此不合國(guó)情?！惫罆熣f。

1982年12月4日，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議宣讀了憲法修改草案，以舉手表決方式通過總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單。然后采取無記名投票方式，表決憲法修改草案。到會(huì)代表3040名，贊成票3037張，棄權(quán)票3張。有人提出把表決結(jié)果公布?！拔覀兿蚺碚孀髁藚R報(bào)，說我們也傾向于把表決結(jié)果和通過票數(shù)情況都公布。彭真表示同意，要我再請(qǐng)示胡耀邦同志。我到大會(huì)堂118廳請(qǐng)示耀邦同志‘可不可以公布表決票數(shù)，他說：‘我看可以公布。這是全國(guó)人大會(huì)議第一次公布通過法律的票數(shù)。”王漢斌說。

1982年通過的這部憲法，又被稱為“八二憲法”。2014年11月，全國(guó)人大常委會(huì)決定將“八二憲法”通過之日，即12月4日設(shè)為國(guó)家憲法日。

“八二憲法”是一部不斷發(fā)展的憲法，經(jīng)過36年的不斷完善，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮著極其重要的作用。在多次修訂中，經(jīng)濟(jì)制度方面的內(nèi)容修改較多。“我們的憲法和西方的一個(gè)不同之處在于，西方憲法不規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度，而經(jīng)濟(jì)制度是社會(huì)主義制度的重要組成部分，所以社會(huì)主義憲法普遍規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度?！硕椃◤牡诹鶙l到第十八條共13條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)制度。而我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制改革一直在推進(jìn)，只要改革就可能突破憲法，在這種情況下就產(chǎn)生了良性違憲，然后我們?cè)偻ㄟ^修憲使改革合法。”焦洪昌說，“1988年修憲增加了‘私營(yíng)經(jīng)濟(jì)法律地位的規(guī)定;1993年確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo);1999年進(jìn)一步擴(kuò)大了非公有制經(jīng)濟(jì)范圍，提高了其法律地位;2004年又進(jìn)一步確立了對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)既鼓勵(lì)、引導(dǎo)，又依法監(jiān)督、管理的方針。這些修訂，是同執(zhí)政黨對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)認(rèn)知的變化相伴隨的?！?/p>

2018年3月，全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，這是對(duì)“八二憲法”的第五次修訂。通過修改，我國(guó)憲法在中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中緊跟時(shí)代步伐，為新時(shí)代的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本法治保障。實(shí)踐證明，及時(shí)把黨和人民創(chuàng)造的偉大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家憲法規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的有機(jī)統(tǒng)一，是我們黨治國(guó)理政的一條成功經(jīng)驗(yàn)。