管得住 建得好 守得牢
——國土部耕保司負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》

文|焦思穎

永久基本農(nóng)田是耕地的精華，劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)是耕地保護(hù)工作的重中之重，是國家意志、剛性約束。近日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》，就全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度作出總體部署。

進(jìn)入新時代，永久基本農(nóng)田如何繼續(xù)在鞏固、完善、提高、考核上下功夫，切實(shí)做到管得住、建得好、守得牢？國土資源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人對此回答了記者的提問。

記者：如何準(zhǔn)確把握全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)總體要求？

負(fù)責(zé)人：全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)意義重大。新時代我國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，但人多地少、人均耕地資源少、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是最優(yōu)質(zhì)、最精華、生產(chǎn)能力最好的耕地，劃定并守住永久基本農(nóng)田控制線功在當(dāng)前、利及長遠(yuǎn)，是確保國家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的應(yīng)有之義、應(yīng)有之舉、應(yīng)盡之責(zé)，對全面建成小康社會、建成社會主義現(xiàn)代化國家具有重大意義。

準(zhǔn)確把握全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)總體要求，要全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標(biāo)，以建立健全“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長效機(jī)制為重點(diǎn)，鞏固劃定成果，完善保護(hù)措施，提高監(jiān)管水平。到2020年，全國永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，基本形成保護(hù)有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，筑牢實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的土地資源基礎(chǔ)。

記者：如何準(zhǔn)確把握全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)基本原則？

負(fù)責(zé)人：要做到四個“堅持”。一是堅持保護(hù)優(yōu)先。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和加快生態(tài)文明體制改革要求，牢固樹立山、水、林、田、湖、草是一個生命共同體的理念，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相統(tǒng)籌。二是堅持從嚴(yán)管控。強(qiáng)化用途管制，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束和引導(dǎo)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。三是堅持補(bǔ)建結(jié)合。落實(shí)質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加強(qiáng)土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，建立健全占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證制度，建設(shè)永久基本農(nóng)田整備區(qū)。四是堅持權(quán)責(zé)一致。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任，健全管控性、建設(shè)性和激勵性保護(hù)政策，完善監(jiān)管考核制度，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

記者：如何鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果？

負(fù)責(zé)人：主要做到兩個方面。一方面，要守住永久基本農(nóng)田控制線。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田特別是城市周邊永久基本農(nóng)田原則上不得隨意調(diào)整和占用。重大建設(shè)項目、生態(tài)建設(shè)等經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用或調(diào)整永久基本農(nóng)田的，以縣（市）為單位按照永久基本農(nóng)田劃定的有關(guān)要求，補(bǔ)充調(diào)整相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的永久基本農(nóng)田。

另一方面，統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護(hù)與各類規(guī)劃銜接。協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。各地區(qū)、各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”過程中，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界工作中，要與已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。

記者：如何推進(jìn)永久基本農(nóng)田建設(shè)？

負(fù)責(zé)人：推進(jìn)永久基本農(nóng)田建設(shè)，要結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以建設(shè)促保護(hù)。

一方面，要開展永久基本農(nóng)田整備區(qū)建設(shè)。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要在劃定永久基本農(nóng)田控制線基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，組織開展零星分散耕地的整合歸并、提質(zhì)改造等工作，經(jīng)整治后形成的集中連片、質(zhì)量更優(yōu)的耕地，經(jīng)驗(yàn)收評估合格后，優(yōu)先納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，作為調(diào)整完善或占用永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃基礎(chǔ)。各縣（市、區(qū)）永久基本農(nóng)田整備區(qū)規(guī)模原則上不低于永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的1%，具體比例由市、縣國土資源主管部門確定。

另一方面，要加強(qiáng)永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)。整合各類涉農(nóng)資金，吸引社會資本投入，優(yōu)先在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和整備區(qū)開展土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動土地整治工程技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，逐步將已劃定的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。全面推行建設(shè)占用永久基本農(nóng)田耕作層剝離再利用。

記者：如何加強(qiáng)永久基本農(nóng)田管理？

負(fù)責(zé)人：首先，要從嚴(yán)管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。按有關(guān)要求，重大建設(shè)項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織對占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行論證，報國土資源部進(jìn)行用地預(yù)審;農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準(zhǔn)。

其次，要堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。永久基本農(nóng)田必須堅持農(nóng)地農(nóng)用，禁止任何單位和個人在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動；禁止任何單位和個人占用永久基本農(nóng)田植樹造林；禁止任何單位和個人閑置、撂荒永久基本農(nóng)田；禁止以設(shè)施農(nóng)用地為名占用永久基本農(nóng)田，建設(shè)休閑旅游、倉儲廠房等設(shè)施；合理引導(dǎo)利用永久基本農(nóng)田進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不得對耕作層造成破壞。

記者：如何量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃？

負(fù)責(zé)人：做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃，首先要明確永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃要求。重大建設(shè)項目占用或因依法認(rèn)定的災(zāi)毀等原因減少永久基本農(nóng)田的，按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求開展補(bǔ)劃，補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田必須是耕地，原則上要與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片，補(bǔ)劃的數(shù)量、質(zhì)量要與占用或減少的永久基本農(nóng)田相當(dāng)，占用或減少城市周邊范圍內(nèi)的，原則上要在城市周邊范圍內(nèi)補(bǔ)劃。

其次，要做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案編制論證。按照中央4號文件要求，重大建設(shè)項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，依法認(rèn)定的災(zāi)毀等原因減少永久基本農(nóng)田的，由地方國土資源主管部門根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1032-2011），組織編制《永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案》，由省級國土資源主管部門組織實(shí)地踏勘論證并出具論證意見。

記者：如何健全永久基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制？

負(fù)責(zé)人：建立健全永久基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，要強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束和引導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)責(zé)任，建立健全考核、補(bǔ)償、監(jiān)管的長效機(jī)制。

一是強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)考核機(jī)制。落實(shí)地方各級政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任，將永久基本農(nóng)田保護(hù)情況作為省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、糧食安全省長責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容，將永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)落實(shí)情況與安排年度土地利用計劃、土地整治工作專項資金掛鉤。對在永久基本農(nóng)田保護(hù)情況考核中發(fā)現(xiàn)存在突出問題的，及時公開通報，并要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關(guān)市、縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請受理與審查。

二是完善永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?？偨Y(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)中央和地方各類涉農(nóng)資金整合，按照誰保護(hù)、誰受益的原則，探索耕地保護(hù)激勵性補(bǔ)償和跨區(qū)域資源性補(bǔ)償。鼓勵有條件的地區(qū)建立耕地保護(hù)基金，與整合有關(guān)涉農(nóng)補(bǔ)貼政策、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制銜接，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制聯(lián)動，對承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補(bǔ)。

三是構(gòu)建永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。永久基本農(nóng)田劃定成果納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據(jù)。建立永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新機(jī)制。結(jié)合土地督察、全天候遙感監(jiān)測、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等對永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量變化情況進(jìn)行全程跟蹤，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田全面動態(tài)管理。

記者：如何全面強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)保障措施？

負(fù)責(zé)人：要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級國土資源主管部門要在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)大局意識和責(zé)任意識，全面貫徹執(zhí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策，積極探索符合地方實(shí)際的保護(hù)措施，開創(chuàng)永久基本農(nóng)田保護(hù)新局面。

要加強(qiáng)督促檢查。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要根據(jù)通知要求，結(jié)合實(shí)際情況，抓緊制定具體實(shí)施辦法，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法亂占耕地特別是永久基本農(nóng)田的行為。各派駐地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對永久基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃情況的監(jiān)督檢查，對督察發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，要及時向地方政府提出整改意見，并督促問題整改到位。

要加強(qiáng)總結(jié)宣傳。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要認(rèn)真總結(jié)推廣基層永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，強(qiáng)化輿論宣傳和社會監(jiān)督，主動加強(qiáng)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切，引導(dǎo)全社會樹立保護(hù)永久基本農(nóng)田的意識，營造自覺主動保護(hù)永久基本農(nóng)田的良好氛圍。（原載《中國國土資源報》）