交易成本視角下深圳生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造困境和策略

楊林川 周松柏 郭源園 林浩韜 劉吉祥 許旺土

0 引 言

近年來，以土地為核心、“土地?fù)Q發(fā)展”的舊城鎮(zhèn)化模式開始轉(zhuǎn)向以人為本的新型城鎮(zhèn)化模式，實(shí)現(xiàn)“公民權(quán)利的回歸”[1]。因此，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高城市發(fā)展品質(zhì)和化解快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的人地關(guān)系危機(jī)越來越受到人們的關(guān)注和重視。十八大三中全會(huì)提出了“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以人的充分市民化為核心的新型城鎮(zhèn)化和以環(huán)境治理模式為核心的生態(tài)文明建設(shè)[2]。習(xí)近平主席在十九大報(bào)告中，更是明確提出“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境……實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度……為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)”，將生態(tài)文明建設(shè)提到了史無前例的新高度。與此同時(shí)，快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市不斷蔓延，城市土地空間資源逐漸減少，城市發(fā)展建設(shè)用地日益緊缺。因此，如何控制城市增長以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展成為了各城市，尤其是大城市面臨的挑戰(zhàn)。而城市增長邊界（urban growth boundary）則為城市的合理擴(kuò)展和發(fā)展提供了良好的借鑒[3-6]。

為控制無序蔓延擴(kuò)張、促進(jìn)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)和框限空間發(fā)展以及破解土地、資源、人口和環(huán)境“四個(gè)難以為繼”的核心矛盾，作為國家改革開放先行者的深圳市于2005年率先提出劃定全國首條城市生態(tài)控制線（下稱生態(tài)線）作為城市生態(tài)保護(hù)底線，將總計(jì)974 km2，約占全市總面積一半的土地劃入線內(nèi)，并配套頒布了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。劃線方案和政策立法同步出臺(tái)，“規(guī)劃”和“管理”齊頭并進(jìn)，“一條線”和“一規(guī)定”對(duì)土地利用進(jìn)行了嚴(yán)格管制，確定了生態(tài)線的法定性，保障了它的執(zhí)行強(qiáng)制性[7]。國內(nèi)一些城市或地區(qū)（如上海、東莞、武漢、中山、天津?yàn)I海新區(qū)）隨后相繼參考深圳經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施了一系列的生態(tài)空間管制政策，在生態(tài)線內(nèi)完全禁止或者嚴(yán)格限制開發(fā)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)空間的離散保護(hù)、整體涵養(yǎng)以及生態(tài)平衡[8]。但是，由于缺乏借鑒經(jīng)驗(yàn)，“一言堂”、指令型的倉促劃定欠缺對(duì)土地利益格局的考慮，最初劃定的生態(tài)線內(nèi)不可避免地涉及了一定量已開發(fā)建設(shè)的土地和社區(qū)。一方面，生態(tài)線的劃定以及配套管理政策不同步導(dǎo)致了空間發(fā)展權(quán)分配不公平，剛性管控、彈性過小的管理方式使得社會(huì)資本難以進(jìn)入，“壓制”甚至是幾乎“剝奪”了社區(qū)發(fā)展的權(quán)利。自上而下的管理要求和自下而上的發(fā)展訴求存在明顯矛盾。另一方面，由于生態(tài)線內(nèi)社區(qū)面廣量大，缺乏大量經(jīng)濟(jì)支持的全面物質(zhì)空間改造模式難以推行，大部分社區(qū)無法得到合理的補(bǔ)償安置。而生態(tài)線內(nèi)剛性、嚴(yán)格的土地管控政策又嚴(yán)重影響了線內(nèi)社區(qū)原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑、經(jīng)濟(jì)收益和生活模式，給原社區(qū)居民的生產(chǎn)生活造成了很大的負(fù)面影響。此外，除生態(tài)價(jià)值之外，其他價(jià)值（如社會(huì)價(jià)值）也尚未得到有效發(fā)揮[9]。于是，生態(tài)線政策陷入了既無法完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，又影響社會(huì)公平的雙重困境之中。

關(guān)于解決上述現(xiàn)實(shí)困境，促進(jìn)生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造，目前尚沒有較好的理論解釋和支撐（博弈論、契約論等在實(shí)際問題的解決過程中并沒有取得很好的效果），因此本文嘗試引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易成本的視角，以深圳市為例，剖析當(dāng)前生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造存在的問題及產(chǎn)生的原因，并基于交易成本理論提出對(duì)應(yīng)的生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造策略，以期為其它城市的相關(guān)研究提供參考和借鑒。

1 文獻(xiàn)綜述

生態(tài)線規(guī)劃是典型的“理論落后于實(shí)踐”的實(shí)例，從理論到實(shí)踐明顯準(zhǔn)備不足。盡管它陸續(xù)被接受并已成為一種保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效手段，并得到了社會(huì)的廣泛擁護(hù)和認(rèn)可[10-11]。但是，國內(nèi)對(duì)生態(tài)線相關(guān)問題的研究仍停留在起步階段。國內(nèi)學(xué)者在深圳市生態(tài)線劃定（2005年）之后，陸續(xù)對(duì)生態(tài)線劃定方法、管理思路、補(bǔ)償策略和監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行了一些思考和研究。盛鳴針對(duì)深圳市生態(tài)線實(shí)施和管理過程中面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題，從宏觀層面指出了生態(tài)線存在的管理精細(xì)化不足等問題，指出需要加快完善配套政策的制定[12]。孫瑤等對(duì)生態(tài)線實(shí)施效果進(jìn)行了反思式總結(jié)，從國外的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提出了多種保護(hù)共贏策略[13]。鄒兵指出盡管深圳生態(tài)線在實(shí)施過程中不斷受到?jīng)_擊，遇到各種困難，但其理念深入人心、政策受到擁護(hù)，可被認(rèn)為是城市規(guī)劃轉(zhuǎn)化為公共政策的成功案例[7]。李建學(xué)等認(rèn)為深圳生態(tài)線是“多規(guī)整合平臺(tái)”和下層規(guī)劃的核心依據(jù)，指出它的管理逐步從純粹的技術(shù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫?，并從公共治理的角度?gòu)建了生態(tài)線管理政策優(yōu)化的框架[14]。周岱霖反思了深圳和武漢的生態(tài)線管控制度，指出分而治之的管理模式、粗放式的線內(nèi)建設(shè)指引和允許建設(shè)項(xiàng)目劃分以及生態(tài)補(bǔ)償制度缺位是目前困擾我國城市生態(tài)線管控的主要問題[15]。孫瑤和馬航以深圳大鵬半島為例，探討了生態(tài)線內(nèi)村落的實(shí)際更新路徑，指出更新特點(diǎn)主要表現(xiàn)在村落與生態(tài)控制區(qū)的空間貫通、“非增量”的村落整體空間改造、功能業(yè)態(tài)控制與景觀營造三個(gè)方面，并對(duì)比了旅游開發(fā)對(duì)村落產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和村民福利的影響[16]。李明晶總結(jié)了生態(tài)線劃定的思路：“先底后圖”的生態(tài)格局構(gòu)建方式、三值（約束值、經(jīng)驗(yàn)值和預(yù)測(cè)值）綜合的用地規(guī)模確定方式和“分類—分級(jí)”的生態(tài)紅線管理體系，并以肇慶市生態(tài)線規(guī)劃為例，展示了生態(tài)線劃定方法的應(yīng)用[17]。陳偉勁等以山東省威海市為例，總結(jié)了宜居城市生態(tài)線規(guī)劃的思路和“多規(guī)融合、一張藍(lán)圖、上下聯(lián)動(dòng)、共劃共管”的管理方法，指出了挖掘生態(tài)空間的復(fù)合價(jià)值的必要性[18]。

社區(qū)規(guī)劃方面，現(xiàn)有研究主要集中在舊城區(qū)改造中存在的問題分析[19]、改造模式[20-21]、實(shí)施過程的多元主體博弈[22]和公眾參與[23-24]等方面。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的總體認(rèn)識(shí)是：面對(duì)舊社區(qū)存在的復(fù)雜問題，社區(qū)改造需要重視轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理部門的管理職責(zé)，引入社會(huì)資本，建立社區(qū)規(guī)劃師制度[22,24]，明晰產(chǎn)權(quán)[19]，注重社區(qū)參與和社會(huì)公平[20,23]等策略，這對(duì)生態(tài)線內(nèi)的社區(qū)改造實(shí)踐提供一定的參考和借鑒。

為實(shí)現(xiàn)生態(tài)線的生態(tài)效益，地方政府逐漸對(duì)線內(nèi)社區(qū)進(jìn)行更新改造，包括逐步搬遷居民點(diǎn)、清退生態(tài)影響較大的項(xiàng)目、原址生態(tài)化改造等。但是，生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造的相關(guān)研究（如方法路徑、補(bǔ)償機(jī)制、社區(qū)參與和空間效應(yīng)等）卻付之闕如?，F(xiàn)有相關(guān)研究大部分以生態(tài)線政策或者一般的社區(qū)改造為研究對(duì)象，卻較少實(shí)現(xiàn)二者結(jié)合，僅有林浩韜等從內(nèi)容、定位、編制和實(shí)施四方面構(gòu)建了生態(tài)線內(nèi)社區(qū)規(guī)劃的框架體系[25]。然而，較之普通的社區(qū)改造，生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造更強(qiáng)調(diào)生態(tài)地區(qū)的保護(hù)和開發(fā)控制以及充分結(jié)合地區(qū)本身發(fā)展訴求和實(shí)施層面的可操作性，如何解決生態(tài)線政策實(shí)施過程中的線內(nèi)社區(qū)的改造問題值得進(jìn)一步研究。

2 深圳市生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的特征

生態(tài)線內(nèi)社區(qū)更新改造是生態(tài)控制和社區(qū)發(fā)展的焦點(diǎn)與沖突點(diǎn)，在最早進(jìn)行生態(tài)線控制的深圳表現(xiàn)得最為典型。截至2015年5月，深圳市共有312個(gè)社區(qū)全部或部分位于生態(tài)線內(nèi)，其中全部位于線內(nèi)的社區(qū)有12個(gè)，80%及以上面積位于線內(nèi)的社區(qū)有45個(gè)，50%及以上面積位于線內(nèi)的社區(qū)有140個(gè)，50%以下社區(qū)面積有172個(gè)。它們由原農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化而來，是快速城市化進(jìn)程所造成的轉(zhuǎn)型社區(qū)[25]。林浩韜等將生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的特征總結(jié)為土地權(quán)屬問題復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)類型低端、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元、管理體系不明確[25]，但其忽略了生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的其他特征（如居民收入模式和現(xiàn)實(shí)建設(shè)情況）?？偨Y(jié)梳理現(xiàn)有研究，本文從空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出發(fā)，將深圳市生態(tài)線內(nèi)社區(qū)特征總結(jié)為空間結(jié)構(gòu)破碎化、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一化。

2.1 空間結(jié)構(gòu)破碎化

空間結(jié)構(gòu)破碎化指土地權(quán)屬破碎化和實(shí)體建設(shè)空間破碎化。

土地權(quán)屬破碎化：雖然名義上土地已由集體轉(zhuǎn)為國有①，但由于補(bǔ)償不到位，大量土地征轉(zhuǎn)手續(xù)并未完善，許多土地實(shí)際仍掌握在原社區(qū)手中，導(dǎo)致土地權(quán)屬模糊不清、錯(cuò)綜復(fù)雜。這一現(xiàn)象在原特區(qū)以外的區(qū)域更為嚴(yán)重。

實(shí)體建設(shè)空間破碎化：多由原農(nóng)村居民點(diǎn)轉(zhuǎn)制而來。在快速城市化進(jìn)程中，這類農(nóng)村居民點(diǎn)憑借低廉的租金優(yōu)勢(shì)和集體用地特殊的管理優(yōu)勢(shì)吸引了大量外來人口和產(chǎn)業(yè)涌入，這些農(nóng)村居民點(diǎn)以特有的自下而上的方式進(jìn)行城市化。受經(jīng)濟(jì)利益刺激，這類城市化建設(shè)存在明顯的短期行為，造成了違法建筑遍地開花的空間形態(tài)，形成了典型的城中村面貌。

2.2 社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化

社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化指社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。

社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜化：大量的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)（如“三來一補(bǔ)②”加工制造業(yè)）涌入，加之廉價(jià)住房的吸引，使得線內(nèi)社區(qū)成為了外來人口的高密度聚集區(qū)，如深圳水源三村的外來人口比例達(dá)到了95%。作為典型的自下而上的城市化地區(qū)，這類社區(qū)本身具有原農(nóng)村集體傳承而來的自組織體系，存在一個(gè)相對(duì)封閉的“村社共同體”[26]，而外來人口的涌入則沖擊了原有的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，在其之上建構(gòu)了一層基于經(jīng)濟(jì)關(guān)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使得社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化。

社會(huì)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化：深圳逐漸引入了居民委員會(huì)、社區(qū)工作站和股份公司“三駕馬車”型管理模式。雖然名義上已由政府接管了原村莊的公共事務(wù)，但實(shí)際上各社區(qū)仍由村集體轉(zhuǎn)化而來的股份公司管理。各社區(qū)仍為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體[12]，需要繼續(xù)負(fù)擔(dān)沉重的集體經(jīng)濟(jì)。

2.3 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一化

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一化指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化和收入結(jié)構(gòu)單一化。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化：線內(nèi)社區(qū)具有典型的“弱”生產(chǎn)空間的特征，其低廉的租金和勞動(dòng)力價(jià)格吸引的多是低端生產(chǎn)型企業(yè)和低端旅游業(yè)，附加值極低。例如，水源三村的企業(yè)主要經(jīng)營電子加工、五金加工、家具、服裝加工等傳統(tǒng)低端落后制造業(yè)[27]。

收入結(jié)構(gòu)單一化：在生態(tài)線劃定前，社區(qū)有較大的自由進(jìn)行土地處置。高額的物業(yè)出租以及由此帶來的集體股份分紅刺激社區(qū)集體及原住民的收入結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)為以物業(yè)出租為主。較之耗時(shí)耗力、利潤低廉的農(nóng)業(yè)，以出租為主的收入形式使社區(qū)對(duì)此產(chǎn)生了極強(qiáng)的路徑依賴，導(dǎo)致社區(qū)收入結(jié)構(gòu)的單一化。

3 交易成本理論與生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造困境分析

深圳市在未完成土地確權(quán)的條件下便一次性劃定生態(tài)線，“封死”土地的發(fā)展用途，反映出“指令型”、一元決策主導(dǎo)、輕視多元主體空間話語權(quán)和平等參與權(quán)的政策制定和產(chǎn)權(quán)私有化、利益多維分化的現(xiàn)實(shí)情況的矛盾。當(dāng)時(shí)政策制定程序的“簡化”直接導(dǎo)致了現(xiàn)時(shí)政策實(shí)施問題的“深化”。生態(tài)線劃定之時(shí)，“輕視”和“犧牲”多元主體的參與雖然保證了政策“制定”的效率，但無法保證政策“實(shí)施”的效率。自上而下、政府主導(dǎo)、政治邏輯絕對(duì)占優(yōu)、“高效”的決策過程為自下而上、市場(chǎng)主導(dǎo)、市場(chǎng)邏輯相對(duì)占優(yōu)的實(shí)施過程埋下了隱患，導(dǎo)致生態(tài)線政策實(shí)施低效、困難重重。下文以交易成本為切入點(diǎn)，重點(diǎn)以深圳大鵬半島的生態(tài)補(bǔ)償為例，對(duì)生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造困境和策略進(jìn)行分析。

3.1 交易成本

3.1.1 交易成本理論

交易成本（transaction cost）是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念，由新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅納德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）于1937年所提出[28]③，指的是達(dá)成一筆交易所要花費(fèi)的成本，當(dāng)然也包括買賣過程中所花費(fèi)的全部時(shí)間和貨幣成本。具體而言，這部分成本包括界定、度量和保證產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用（即提供交易條件）、發(fā)現(xiàn)交易對(duì)象的費(fèi)用、討價(jià)還價(jià)的費(fèi)用、訂立交易和執(zhí)行交易的費(fèi)用、監(jiān)督違約行為并對(duì)之制裁的費(fèi)用以及維護(hù)交易秩序的費(fèi)用等。正是通過“生產(chǎn)成本”和“交易成本”的區(qū)分，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)在成本問題分析中涉及的諸多外部因素（包括信息因素、壟斷因素、風(fēng)險(xiǎn)因素和政府管制等）均納入交易費(fèi)用的分析范疇[29]。在交易成本政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中，交易可理解為“公共政策各領(lǐng)域合同的簽訂及其資源交換，而交易成本為區(qū)別于生產(chǎn)成本之外的交易時(shí)發(fā)生的‘摩擦成本’”。同時(shí)，有別于傳統(tǒng)行政注重強(qiáng)制人治權(quán)力和干預(yù)，交易成本視角對(duì)政策工具的運(yùn)用更注重互惠契約治理。把交易成本視角引入到生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造中來，發(fā)現(xiàn)改造過程中政府的諸多針對(duì)社區(qū)居民的政策活動(dòng)本質(zhì)上是一種交易，實(shí)現(xiàn)交易成本的最小化和收益的最大化是政府、社區(qū)居民以及開發(fā)商和其它主體的共同目標(biāo)。

3.1.2 交易成本的分類及影響因素

威廉姆森于1985年對(duì)交易成本進(jìn)行了進(jìn)一步的分類，分為事前與事后兩大類，具體包括搜索成本、談判成本和管理成本[30]。搜索成本指的是搜索一項(xiàng)商品或一項(xiàng)服務(wù)所花費(fèi)的時(shí)間和金錢的成本。搜索成本的比較基于以下原則：標(biāo)準(zhǔn)化的商品或服務(wù)，搜索成本低。獨(dú)特的商品或服務(wù)，搜索成本高；談判成本指的是在為一項(xiàng)商品或一項(xiàng)服務(wù)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓、簽訂合同、進(jìn)行談判時(shí)所需要的成本。談判成本的比較基于以下原則：當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)值和合作解的信息是公共的（雙方），談判變得簡單容易；多方談判且彼此分散時(shí)，談判變得昂貴和困難；有敵意的和非理性的（過分強(qiáng)調(diào)自己的利益）談判難以成功；管理成本指的是一項(xiàng)商品或一項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓的談判完成后，需要時(shí)間來完成而產(chǎn)生的成本。管理成本的比較基于以下原則：協(xié)議執(zhí)行時(shí)間短，易于觀察，懲罰易于執(zhí)行，管理成本就較低。

對(duì)于交易成本而言，影響交易成本的主要因素包括商品是否標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)權(quán)是否明晰、談判的人數(shù)的多少、信息是否共享、侵犯協(xié)議的行為是否易于觀察且懲罰容易執(zhí)行，具體分類見表1。

3.2 整體的成本收益分析

生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造是政府與社區(qū)集體及原住民及其他參與改造的主體的交易行為。土地資產(chǎn)權(quán)利（使用權(quán)和收益享受權(quán)）則是交易的對(duì)象。對(duì)一般的城市更新改造而言，“土地紅利”可惠及各主體（政府、開發(fā)商和居民），使得各主體容易產(chǎn)生一致的目標(biāo)（圖1），建立統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則。但是，生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造難以產(chǎn)生巨大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)，卻要面對(duì)高額的補(bǔ)償費(fèi)用和交易成本。

成本：社區(qū)改造成本分為兩部分，即以土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移為主的補(bǔ)償費(fèi)用以及交易過程中產(chǎn)生的交易成本。一方面，需要改造的生態(tài)線內(nèi)社區(qū)面廣量大，以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的補(bǔ)償費(fèi)用十分龐大。另一方面，需要改造的生態(tài)線內(nèi)社區(qū)類型多樣、獨(dú)特性強(qiáng)，混亂的土地產(chǎn)權(quán)、破碎化的土地利用形式增加了改造前期土地產(chǎn)權(quán)歸屬的信息搜集工作；龐大的人口數(shù)量、復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)以及非理性的補(bǔ)償預(yù)期提高了政府、開發(fā)商與社區(qū)的談判協(xié)調(diào)難度，增加了談判成本；生態(tài)線政策嚴(yán)苛的管理要求與實(shí)際上社區(qū)居民由于生活發(fā)展需求進(jìn)行的各種違法建設(shè)行為，增加了政府的管理成本。因此，改造的交易成本非常高（多數(shù)研究忽視了它的存在）。

收益：由于政府嚴(yán)格控制生態(tài)線內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)，明確規(guī)定線內(nèi)可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型僅為與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和教育科研等，故生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造受制于此，房地產(chǎn)開發(fā)和大型工業(yè)園區(qū)建設(shè)等回報(bào)率較高的改造路徑被排除在外，導(dǎo)致線內(nèi)社區(qū)改造難以帶來巨大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)。

因此，從整體的角度來看，生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造難以產(chǎn)生巨大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)，卻要面對(duì)高額的補(bǔ)償費(fèi)用和交易成本。在“成本—收益”極度不均衡下，各主體按照“理性經(jīng)濟(jì)人”的原則，導(dǎo)致生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造進(jìn)程陷入僵局，難以平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和社會(huì)公平。因此，巨大的“成本—收益”缺口使得社區(qū)改造難以持續(xù)。

3.3 各主體的成本收益分析：以大鵬半島生態(tài)補(bǔ)償為例

3.3.1 政府

在生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造問題上，政府是最關(guān)注生態(tài)價(jià)值和政治價(jià)值收益的主體，這也是其在價(jià)值取向趨向多元的宏觀背景下作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的反映。城市生態(tài)環(huán)境的提升在一定程度上能提高市民滿意度與城市競爭力，政府也能因此獲得間接收益，比如在淘汰約160家低端落后、環(huán)境污染較大的企業(yè)后，大鵬半島環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率達(dá)到97.5%，PM2.5平均值下降近20%。但是，在現(xiàn)有的制度框架下，政府不得不成為生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造的唯一主導(dǎo)。政府需要負(fù)擔(dān)改造過程中的各種費(fèi)用，包括以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用以及大部分、難以量化的交易成本（目前由政府負(fù)責(zé)談判、協(xié)調(diào)、管理等工作），其中自大鵬新區(qū)生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)以來，已累計(jì)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)助資金超過16億元，16 652名原村民直接受惠于此。由于政府面對(duì)的改造成本遠(yuǎn)超過其所能承受范圍，政府只能要么采取強(qiáng)制性的政策手段（剛性管控），要么僅改造局部、成本較低的社區(qū)。而其余社區(qū)只能暫時(shí)被擱置一旁，改造進(jìn)程遙遙無期。大鵬新區(qū)因?yàn)槲挥谏钲跂|部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以旅游業(yè)為主，生態(tài)用地分布廣泛，改造成本較低，因而被作為深圳生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，并已出臺(tái)有限的生態(tài)補(bǔ)償方案；相比之下，位于寶安、龍華、龍崗等改造成本較高地區(qū)的生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)的補(bǔ)償方案仍然遲遲沒有出臺(tái)。

3.3.2 社區(qū)集體及原住民

在現(xiàn)有制度下，社區(qū)集體及原住民的唯一的生態(tài)改造收益來源，就是政府的貨幣化生態(tài)補(bǔ)償，例如大鵬新區(qū)的原住民可享受每人每月1 000元的生態(tài)補(bǔ)償（2011年之前為500元標(biāo)準(zhǔn)），另一方面雖然生態(tài)改造可以提升社區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和社區(qū)品質(zhì)，但是這種收益并不是原住民最為看重的收益。在社區(qū)改造中，社區(qū)集體及原住民的成本主要是現(xiàn)有土地使用的機(jī)會(huì)成本，即社區(qū)若利用現(xiàn)有生產(chǎn)要素（土地、空間、建筑等）能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益以及少量的配合政府社區(qū)改造的交易成本，比如以大鵬新區(qū)生態(tài)線內(nèi)的雙坑、洋稠及平鋪等社區(qū)在生態(tài)控制線劃定之前可以依靠出租社區(qū)的集體物業(yè)（包括廠房、商鋪等）獲得經(jīng)濟(jì)收益。然而，由于政府無法給予與經(jīng)濟(jì)收益的損失相匹配的、足夠的生態(tài)補(bǔ)償，加上生產(chǎn)生活受到影響，線內(nèi)社區(qū)集體與原住民開始了漫長的抗?fàn)幓顒?dòng)。雖然政府每年都依靠衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)線內(nèi)違法建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格清退違建建筑，遏制違法建設(shè)行為，但線內(nèi)地區(qū)部分違建建筑仍在增加，這進(jìn)一步增加了政府的管理成本。違法建筑的屢禁不止也反映出生態(tài)線劃定的歷史問題和管理上的困難。

表1 影響交易成本的因素Tab.1 factors influencing transaction costs

圖1 一般城市更新改造的合作博弈Fig.1 cooperative game of traditional urban renewal

3.3.3 開發(fā)商及其他利益主體

生態(tài)空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值近年來逐漸受到重視，社區(qū)改造能產(chǎn)生一定收益預(yù)期。大鵬半島有著較為豐富的文化旅游資源，幾乎所有沿海的村落都被列入“有較高保護(hù)價(jià)值的自然歷史村落”，因而更成為開發(fā)商眼中的香餑餑。例如，2012年京基地產(chǎn)介入，欲將諸多村民的民俗客棧悉數(shù)拆遷建設(shè)成為及旅游、娛樂、居住為一體的高端度假村，然而由于與村民之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在極大的異議，遭到村民的激烈反對(duì)，使得開發(fā)商的計(jì)劃難以順利實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，現(xiàn)有生態(tài)線內(nèi)社區(qū)管控政策模糊不清，產(chǎn)權(quán)狀況錯(cuò)綜復(fù)雜，生態(tài)產(chǎn)業(yè)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，導(dǎo)致開發(fā)商難以產(chǎn)生良好的收益預(yù)期。從成本上看，市場(chǎng)中其他利益主體介入的成本取決于具體的制度設(shè)計(jì)（或者說是合約方式），但就目前一般的城市更新改造實(shí)施情況來看，開發(fā)商要承擔(dān)一定比例的補(bǔ)償安置費(fèi)用以及交易成本。此外，對(duì)于生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造，開發(fā)商可能還需要承擔(dān)一定的生態(tài)修復(fù)工作。

因此，高額的交易成本與難以評(píng)價(jià)的收益回報(bào)水平阻礙了社會(huì)資本的進(jìn)入，少數(shù)介入開發(fā)的資本也多是以生態(tài)環(huán)保之名，行違法建設(shè)之實(shí)，如近期屢屢曝光的麻勘村環(huán)保產(chǎn)業(yè)園即是典型的反面案例。開發(fā)商進(jìn)駐意愿不強(qiáng)、動(dòng)力不足，無法為政府分憂解難。政府需要獨(dú)自面對(duì)改造中復(fù)雜的權(quán)屬問題、安置問題等，進(jìn)一步增加了政府的經(jīng)濟(jì)和政治壓力。

4 生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造策略

圖2 生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造策略Fig.2 strategies of transformation of communities within ecological control line

生態(tài)線內(nèi)的社區(qū)改造具有一定特殊性和復(fù)雜性，不僅需滿足當(dāng)前生態(tài)規(guī)劃中生態(tài)紅線的硬性要求，同時(shí)亦要考慮社區(qū)歷史遺留問題，滿足社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求。因此，結(jié)合上述深圳市生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的基本特征和改造困境分析，基于交易成本的視角，本文對(duì)生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造的困境剖析提出如下改造策略和思路（圖2）。和開發(fā)主體為主，充分發(fā)揮社區(qū)的自主管理能力，減少政府管理成本，逐步實(shí)現(xiàn)線內(nèi)社區(qū)的生態(tài)化改造。

4.1 不同主體主導(dǎo)不同階段

基于各主體成本與收益的不均衡，“政府主導(dǎo)、社區(qū)自發(fā)、逐步更新”的改造原則可能更適合生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造。在改造初期，以政府主導(dǎo)為主：政府協(xié)同股份公司先期投入一定資金完成部分土地清退、產(chǎn)權(quán)確權(quán)、生態(tài)恢復(fù)、更新單元?jiǎng)澐值裙ぷ?，以便于生態(tài)空間的價(jià)值挖掘，形成“保護(hù)—開發(fā)—經(jīng)營”的良性循環(huán)。此外，政府將不在生態(tài)敏感范圍、不破壞生態(tài)格局、擁有發(fā)展強(qiáng)度較高、成片社區(qū)的地區(qū)調(diào)出生態(tài)線，為社區(qū)的發(fā)展“松綁”和“解鎖”，并進(jìn)行異地置換，調(diào)入現(xiàn)狀條件好、鄰近生態(tài)線的非城市建設(shè)用地，以轉(zhuǎn)移空間發(fā)展權(quán)，并維持生態(tài)線內(nèi)土地面積不減（即占補(bǔ)平衡）和保持生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。政府需要通過動(dòng)態(tài)調(diào)整和局部優(yōu)化來完善改進(jìn)生態(tài)線政策和維護(hù)其合理性[14]，將宏觀的生態(tài)格局控制具體到微觀的具體地塊優(yōu)化調(diào)整。而到了改造中后期，則應(yīng)以各社區(qū)

4.2 挖掘生態(tài)空間的復(fù)合價(jià)值

“生態(tài)系統(tǒng)利用是最好的生態(tài)保護(hù)”[31]。生態(tài)空間的價(jià)值近年來隨著宏觀價(jià)值取向轉(zhuǎn)變（以城鄉(xiāng)生態(tài)宜居為首要目標(biāo)）以及產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展逐漸引起人們的重視[32-35]。生態(tài)線內(nèi)的空間并非均質(zhì)，故對(duì)生態(tài)線的管理也不應(yīng)僅僅是簡單的“一刀切”——“圈地禁建”[36]（或“圈地限建”），而應(yīng)實(shí)現(xiàn)“精細(xì)化”“差異化”，即結(jié)合各地的實(shí)際情況，因地制宜，對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行合理分區(qū)，進(jìn)行精細(xì)化和差異化的管理[11]。通過打造具有特色的觀光游憩、鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、自然體驗(yàn)、文化創(chuàng)意和教育科研的空間，全面拓展資源的利用方式來更好地發(fā)揮生態(tài)空間的復(fù)合價(jià)值，例如位于龍華觀瀾街道的大水田社區(qū)是深圳為數(shù)不多的保留客家文化和完整舊村建筑的村落，通過開發(fā)其旅游觀瞻文化價(jià)值，并結(jié)合傳統(tǒng)版畫手工藝實(shí)現(xiàn)了文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與生態(tài)保護(hù)的完美結(jié)合。香港于20世紀(jì)70年代進(jìn)行的生態(tài)保育區(qū)與城市社區(qū)的功能互補(bǔ)的建設(shè)可為生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造提供良好的借鑒。同時(shí)，對(duì)于生態(tài)、區(qū)位條件較好的線內(nèi)社區(qū)在改造動(dòng)力方面擁有很大的優(yōu)勢(shì)，故可充分調(diào)動(dòng)這類社區(qū)居民改造的積極性，加快社區(qū)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，形成“良好的生態(tài)環(huán)境—生態(tài)產(chǎn)業(yè)入駐—新的集體收入—居民自發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的良性循環(huán)（圖3），發(fā)揮社區(qū)的自主管理能力。

圖3 生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造的良性循環(huán)Fig.3 virtuous circle of community transformation within ecological control line

4.3 建立直接和間接收益的均衡機(jī)制

直接收益和間接收益的均衡機(jī)制是指既滿足線內(nèi)社區(qū)短期的直接利益需求，又能為政府創(chuàng)造更多長期的間接收益，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的綜合效益。具體做法如：在土地生態(tài)價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上，給予社區(qū)集體一定比例的生態(tài)產(chǎn)品（農(nóng)家樂、現(xiàn)代農(nóng)莊等）開發(fā)權(quán)，幫助引導(dǎo)社區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，社區(qū)則需要協(xié)助完成剩余土地的生態(tài)修復(fù)工作；建立合理的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度或線外土地的容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)機(jī)制作為線內(nèi)生態(tài)管控的生態(tài)補(bǔ)償與征地補(bǔ)償；引入市場(chǎng)化的改造模式，給予社區(qū)集體一定比例的生態(tài)開發(fā)收益權(quán)與經(jīng)營權(quán)或以留存物業(yè)的方式作為征地補(bǔ)償，解決社區(qū)的長期收益問題。例如，大鵬街道生態(tài)線內(nèi)的東村、田心村等村通過統(tǒng)籌規(guī)劃，打造大鵬街道東片區(qū)5A人文田園景區(qū)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)收益的長期化和穩(wěn)定化。

4.4 發(fā)揮社區(qū)既有社會(huì)組織的作用

生態(tài)線內(nèi)社區(qū)多由城市化轉(zhuǎn)制而來，擁有良好的社會(huì)資本基礎(chǔ)，應(yīng)充分利用其原來的基層自治體系、傳統(tǒng)的“村社共同體”，以內(nèi)化社會(huì)矛盾，降低社會(huì)成本。在改造的談判過程中，應(yīng)采取以與社區(qū)既有社會(huì)組織談判為主，與社區(qū)居民談判為輔，由社區(qū)組織負(fù)責(zé)社區(qū)居民內(nèi)部協(xié)商的談判策略。談判對(duì)象的減少以及內(nèi)部合意的達(dá)成有助于減少改造的談判成本。此外，為了減少后期社區(qū)運(yùn)營的管理成本，考慮到社區(qū)居民對(duì)于原村集體仍具有很強(qiáng)的依賴性，為了逐步實(shí)現(xiàn)其向市民化的轉(zhuǎn)變，仍需充分發(fā)揮社區(qū)集體的作用。按照社會(huì)福利論的視角，原村民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)有助于原村民的福利保障。近年來，以尊重歷史遺留問題的“慢更新”的改造方式也成為了主流。因此，充分利用既有社會(huì)資本的自下而上的更新改造方式顯得更為合理，具體可參考日本古川町社區(qū)營造案例。

4.5 保障多元主體的參與

建立程序，對(duì)多元主體的參與進(jìn)行制度性保障，確保多元主體的平等參與，促進(jìn)多元主體共同發(fā)聲以影響公共事務(wù)的決策，能夠避免制度權(quán)力陷阱導(dǎo)致的公眾參與流于形式和成為表面文章而無法達(dá)到參與的目的，并保證生態(tài)線調(diào)整的科學(xué)合理性和空間公平性。值得注意的是，生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的公眾參與不能照搬城市中公眾參與的實(shí)現(xiàn)途徑。原因是其或多或少具有原農(nóng)村集體傳承而來的自組織體系，有著相異于一般的城市居民（“原子化個(gè)體”）的行為邏輯[37]。

4.6 促進(jìn)原住民自身調(diào)適

生態(tài)線內(nèi)社區(qū)居民作為生態(tài)空間的使用者，不應(yīng)僅僅以經(jīng)濟(jì)利益為唯一導(dǎo)向，還應(yīng)意識(shí)到生態(tài)線劃定對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的多重意義以及其帶來的非經(jīng)濟(jì)方面（如生態(tài)、社會(huì)）的正外部性。比如，生態(tài)線劃定后，上嶺排村的污染企業(yè)陸續(xù)遷出，使得居民生活和居住環(huán)境得到了極大的改善。居民不能一直固守著土地資本化的傳統(tǒng)創(chuàng)收模式（出租房屋＋股份分紅），而應(yīng)提升個(gè)人素質(zhì)，增強(qiáng)生活技能，尋找其他的收入來源（如有機(jī)綠色農(nóng)業(yè)），減弱對(duì)土地資本的依賴，提高在就業(yè)市場(chǎng)的競爭力。

5 結(jié) 論

對(duì)于土地資源日益緊張，生態(tài)資源日益重要的國內(nèi)大城市而言，生態(tài)線的劃定及管理是著眼長遠(yuǎn)效益的重要舉措，但生態(tài)線的劃定極易帶來復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)糾紛和嚴(yán)重的歷史問題。巨大的改造成本和低水平的經(jīng)濟(jì)收益使得生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造已面臨著既無法完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)又影響社會(huì)公平的雙重困境。

作為最早實(shí)行生態(tài)線政策的城市，深圳的問題很具有代表性。本文以此為研究對(duì)象，剖析了生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的特征，總結(jié)了現(xiàn)階段生態(tài)線內(nèi)社區(qū)改造的困境在于改造交易成本過高以及改造的收益與成本缺口巨大，并基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本視角提出了生態(tài)線內(nèi)社區(qū)的改造策略，以期更好地推進(jìn)社區(qū)改造，實(shí)現(xiàn)線內(nèi)生態(tài)價(jià)值與社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的綜合優(yōu)化，并為其他實(shí)施類似政策的城市提供借鑒和參考。

感謝四川省自然資源廳王旭博士和重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院高銀寶博士對(duì)本文提出的寶貴意見。

注釋：

① 早在20世紀(jì)90年代，深圳就開始進(jìn)行城市化改制，并于1992年完成了原特區(qū)內(nèi)國有土地的轉(zhuǎn)制。2004年，為解決“無地可用”的困境，深圳以法定圖則全覆蓋的方式，將特區(qū)外土地轉(zhuǎn)化為國有用地。經(jīng)過1992年和2004年兩次城市化改制，深圳市全部土地轉(zhuǎn)為國有用地，實(shí)現(xiàn)高度城市化，但同時(shí)帶來了主觀城市化、建設(shè)用地失衡等一系列問題。

② 三來一補(bǔ)是出現(xiàn)在改革開放初期的一種企業(yè)貿(mào)易形式，指來料加工、來件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易。深圳市該產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)與臨近香港有著極為緊密的聯(lián)系。

③ 科斯并未直接提出“交易成本（transaction cost）”，而是提出與交易成本意涵相同的概念——運(yùn)用價(jià)格機(jī)制的成本（the cost of using the price mechanism）。