制度優(yōu)勢(shì)是決戰(zhàn)勝利最大的法寶

王芳

繼十九大報(bào)告之后，2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又把“污染防治”作為今后三年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，并要求堅(jiān)決打好。我國(guó)為什么要將污染防治提高到攻堅(jiān)戰(zhàn)的高度？打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨哪些挑戰(zhàn)？需要從哪些方面著力？帶著這些問題，本刊記者專訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任吳舜澤。

污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是政治目標(biāo)

中國(guó)報(bào)道：污染防治成為今后三年全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。為什么要將污染防治提高到攻堅(jiān)戰(zhàn)的高度？

吳舜澤：第一，從政治上講，一般認(rèn)為到2020年全面建成小康社會(huì)有兩大短板，一個(gè)是精準(zhǔn)脫貧，一個(gè)是污染防治，這都直接關(guān)乎第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以必須要在三年之內(nèi)，舉全黨全國(guó)之力，集中力量，加快補(bǔ)齊短板。

從2000年建設(shè)小康社會(huì)，到2020年全面建成小康社會(huì)，“全面”體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是覆蓋的群體要全面;二是覆蓋的領(lǐng)域要全面。習(xí)近平總書記說過，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，指的是精準(zhǔn)脫貧，講的就是覆蓋群體全面問題;“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，講的就是覆蓋領(lǐng)域全面問題。我們花20年的時(shí)間，重點(diǎn)就是要解決這兩個(gè)方面的全面問題。所以污染防治攻堅(jiān)實(shí)質(zhì)上事關(guān)第一個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治考量，是全黨全國(guó)當(dāng)前必須攻堅(jiān)確保完成的總奮斗目標(biāo)。

第二，從主要矛盾和生態(tài)環(huán)境需求上講，近些年雖然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量相比，我們還存在較大差距。特別是社會(huì)對(duì)優(yōu)良的空氣、清潔的水等生態(tài)環(huán)境需求訴求高漲，加大生態(tài)產(chǎn)品的供給成為老百姓對(duì)美好生活的向往和期盼。黨的十九大提出主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中生態(tài)環(huán)境是主要矛盾的一個(gè)方面。我們所有的工作就是為了解決主要矛盾。既然主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，老百姓對(duì)美好生活的向往發(fā)生轉(zhuǎn)變，我們就奔著這個(gè)方向去加大攻堅(jiān)力度。

第三，從經(jīng)濟(jì)上講，打污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)際上可以牽一發(fā)而動(dòng)全局。我們現(xiàn)在有條件有能力去補(bǔ)短板，同時(shí)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，也能推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展、高質(zhì)量增長(zhǎng)、供給側(cè)改革，有綜合多重效益，帶動(dòng)性強(qiáng)，所以污染防治攻堅(jiān)實(shí)際上還是一個(gè)推動(dòng)其他事情統(tǒng)籌解決的一個(gè)抓手、一個(gè)突破口。

第四，從環(huán)保工作上講，過去環(huán)保工作欠賬多，目前機(jī)制體制還有進(jìn)一步完善的空間。目前社會(huì)上關(guān)于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的思想意識(shí)也不完全統(tǒng)一，時(shí)常有些雜音、噪音和不正確的輿論，也還有很多需要破除障礙的環(huán)節(jié)。這就需要按照攻堅(jiān)戰(zhàn)的思路，發(fā)總動(dòng)員令，統(tǒng)一思想，舉旗定向，相向而行。

我認(rèn)為，從需求來說，既有事關(guān)第一個(gè)百年目標(biāo)的重大政治意義，也有加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板、滿足老百姓良好生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品需求的作用，還有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)恳话l(fā)而帶全局、抓重點(diǎn)有突破的牛鼻子作用。

?環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任吳舜澤認(rèn)為，制度優(yōu)勢(shì)是我國(guó)污染攻堅(jiān)能夠取得最后決戰(zhàn)勝利的最大法寶。

污染防治未來難度更大

中國(guó)報(bào)道：當(dāng)前，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨哪些挑戰(zhàn)？需要從哪些方面重點(diǎn)著力？

吳舜澤：一是思想認(rèn)識(shí)方面還需要進(jìn)一步統(tǒng)一，真正認(rèn)識(shí)到污染防治的必要性、意義、方向和路徑。有的地方在拖和等;有的地方急躁，環(huán)境問題剛有點(diǎn)反復(fù)，就懷疑路徑對(duì)不對(duì);有些地方?jīng)]有把環(huán)境放在應(yīng)有的位置，把環(huán)境與經(jīng)濟(jì)割裂開;有的地方、有些部門在推卸責(zé)任。黨的十八大以來，特別強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，這方面自覺性和主動(dòng)性大幅度提高，但橫向到部門、縱向到縣鄉(xiāng)基層的環(huán)境履責(zé)機(jī)制并沒有完全理順。另外，一些企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)也是被動(dòng)的，沒有自發(fā)自覺，或變?yōu)橹贫鹊膬?nèi)生。經(jīng)過這些年，大家形成了一個(gè)基本意識(shí)，不能拿環(huán)境成本作為企業(yè)的利潤(rùn)空間。但總有一些人存在僥幸、攀比心理。環(huán)境保護(hù)不到位的企業(yè)在短期或一時(shí)一地贏得了一些利潤(rùn)，這樣就對(duì)那些搞環(huán)保、搞技術(shù)進(jìn)步、減少污染物排放的企業(yè)造成“破窗效應(yīng)”，劣幣驅(qū)逐良幣，影響了市場(chǎng)秩序。

二是控污染的增量和減污染的存量要同步和并重。一方面要加大治理力度，同時(shí)更要推進(jìn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)節(jié)約環(huán)保的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。空間布局上，強(qiáng)調(diào)要增加生態(tài)環(huán)境容量;在源頭上，強(qiáng)調(diào)節(jié)約資源和能源，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、培養(yǎng)新動(dòng)能。十九大報(bào)告第九章關(guān)于生態(tài)文明方面首先講的是綠色發(fā)展，講大氣污染防治時(shí)提出要堅(jiān)持源頭防治、全民共治。綠色發(fā)展、源頭防治、全民共治等沒做好，單純做末端治理往往是事倍功半的。

三是制度政策建設(shè)進(jìn)程要加快?！坝病焙汀败洝敝卫硐嘟Y(jié)合。軟的治理如機(jī)制、制度、政策是管長(zhǎng)效的，但目前還不完善、不定型、不配套。機(jī)制制度政策建設(shè)過去成效也很大，但打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)要按照新時(shí)代、新要求以及高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求，做些系統(tǒng)性的優(yōu)化調(diào)整，包括組織體系、治理能力、技術(shù)水平、考核方式。

四是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善難度越來越大。污染防治最主要的目標(biāo)是改善環(huán)境質(zhì)量。十八大以來，我們做了很多工作，成效也比較明顯?，F(xiàn)在，我們不得不面臨的問題和挑戰(zhàn)是，好做的、見效快的事情做了不少，相應(yīng)地未來改善的難度會(huì)越來越大，越來越靠精細(xì)、精準(zhǔn)和系統(tǒng)的治理，需要久久為功、持續(xù)發(fā)力。

總的來說，我認(rèn)為未來主要還是以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，做好系統(tǒng)部署。對(duì)于“好山好水好空氣”，要力保其不再變差;而已經(jīng)污染的“差”環(huán)境，則要通過有力舉措促使其不斷向好，對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的還需要集中殲滅。在思想統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，遏制污染增量、削弱污染存量，再加上治理和制度政策機(jī)制建設(shè)并重，那么在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的旗幟下，一抓到底，就能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

打贏“大氣十條”不意味著空氣污染防治的質(zhì)變

中國(guó)報(bào)道：2017年“大氣十條”第一階段圓滿收官，成效顯著。您認(rèn)為，打贏此次“大氣十條”保衛(wèi)戰(zhàn)的關(guān)鍵是什么？針對(duì)大氣污染的治理都采取了哪些有效的措施？下一步還有哪些新的舉措？

吳舜澤： 2013年啟動(dòng)的“大氣十條”社會(huì)關(guān)注度很大，也是整個(gè)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的一個(gè)標(biāo)志性領(lǐng)域。大氣污染防治的措施或經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上也是污染防治工作的一個(gè)縮影，具有一定的典型意義和代表性。

第一個(gè)有效舉措是加大了治理力度。這是一切工作的基礎(chǔ)。特別是2017年推進(jìn)力度非常大，比如去年山東的減煤量是前三年的總和。我認(rèn)為，十八大以來是我國(guó)污染治理進(jìn)程最快的歷史時(shí)期，也是同時(shí)期全球治理體量最大的國(guó)家之一。

第二是壓實(shí)了黨委、政府、企業(yè)各方的責(zé)任。《環(huán)保法》第十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！钡堑胤秸降棕?fù)多大的責(zé)過去不量化，誰(shuí)負(fù)責(zé)不明確，誰(shuí)來考核、怎么問責(zé)也偏虛，更沒有形成一個(gè)制度鏈條。我認(rèn)為，過去環(huán)境之所以出現(xiàn)問題，責(zé)任不落實(shí)是很重要的一個(gè)原因。十八大以來，黨委、政府、企業(yè)各方的責(zé)任到位程度前所未有，這也使污染防治工作發(fā)生根本性變化。

第三是有了好的制度和政策。尤其是《環(huán)保法》的實(shí)施，環(huán)保系統(tǒng)長(zhǎng)了牙齒，執(zhí)法從嚴(yán)、違法必究的態(tài)勢(shì)基本形成。此外，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控也是非常重要的措施。

目前的難點(diǎn)是綜合治理的前端即源頭防治還需要努力。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏黑、產(chǎn)業(yè)布局偏亂，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的制約還比較明顯，這些需要靠全社會(huì)共同努力去實(shí)現(xiàn)。

過去工業(yè)領(lǐng)域污染防治搞得多、經(jīng)驗(yàn)也多一些。未來散煤、機(jī)動(dòng)車治理等非傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域還是下一階段需要持續(xù)突破的地方。去年很好的一個(gè)做法就是打“兩散”，即“散亂污”企業(yè)和散煤治理。這就涉及到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題，機(jī)動(dòng)車治理還涉及到公共政策。這些問題與過去的著力點(diǎn)不一樣，難度與推進(jìn)的方式也不同。

回過頭來看，大氣污染防治的成效還是比較明顯的，說明我們過去的方向、路徑、措施都是得當(dāng)?shù)?，這更加堅(jiān)定了我們的信心。下一步還會(huì)有一些新情況出現(xiàn)，也還有一些需要完善的地方，包括秋冬季防控的針對(duì)性、精細(xì)管理不夠，重污染天氣預(yù)案應(yīng)急措施真正落實(shí)不夠等，都是下一步要解決的問題。

“大氣十條”打贏了，上上下下作出非常大的努力。對(duì)未來，我還是謹(jǐn)慎樂觀的。我不太傾向于有些專家說的，2017年空氣質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了質(zhì)變。我們要保持憂患意識(shí)，問題還比較多，不平衡性還很嚴(yán)重。我們要有自信，但不能盲目樂觀或松懈，否則就會(huì)對(duì)2018年工作造成被動(dòng)。

中國(guó)特色制度優(yōu)勢(shì)是我們最大的本錢

中國(guó)報(bào)道：始于2015年的中央環(huán)保督察組，在污染防治過程中起到怎樣的作用？

吳舜澤：中央環(huán)保督察解決了很多老百姓投訴比較大的問題，并通過“一報(bào)一網(wǎng)一臺(tái)”公布解決情況，明顯提高了老百姓對(duì)政府的理解度和環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感。

中央環(huán)保督察組最大的亮點(diǎn)就是壓實(shí)了黨委、政府及其有關(guān)部門的責(zé)任，初步形成了齊抓共管、各負(fù)其責(zé)、政策協(xié)同的大環(huán)保格局。與此相適應(yīng)，與省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革相配套，很多省成立了生態(tài)環(huán)保委員會(huì)，制定環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確了省委省政府及其有關(guān)部門各自的環(huán)保責(zé)任，使“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”從理念層級(jí)變?yōu)閷?shí)操性的責(zé)任規(guī)定。盡管有些地方不完全一致，不十分理想，但畢竟邁出這堅(jiān)實(shí)的一步。通過此舉，推動(dòng)了一批老大難問題和群眾反映強(qiáng)烈問題的解決。

我以為，中央環(huán)保督察的制度建設(shè)應(yīng)該放在十八大以來整個(gè)生態(tài)文明改革大的體系下。在制度改革方面，十八大以來最重要的突破，是包括以中央環(huán)保督察為代表的黨委政府及其有關(guān)部門的責(zé)任落實(shí)。這個(gè)方面是具有中國(guó)特色的?，F(xiàn)在，通過簽訂責(zé)任書的方式把地方政府在五年之間或一年的責(zé)任量化到一個(gè)斷面或一個(gè)點(diǎn)位上，并將其上收到國(guó)家或者省級(jí)監(jiān)測(cè)，避免地方數(shù)據(jù)做假。然后再建立中央環(huán)保督察組、環(huán)境保護(hù)部區(qū)域環(huán)境督察局，通過環(huán)境督察、監(jiān)督檢查、環(huán)境監(jiān)察等方式，強(qiáng)化考核問責(zé)。

其實(shí)中央環(huán)保督察很明確，就是參照中央巡視組開展工作，主要針對(duì)省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門，并下沉至部分地市級(jí)黨委政府部門。實(shí)際上，它的主要作用是去督政。

在我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)下，如果把黨委政府及其有關(guān)部門的責(zé)任落實(shí)了，推著大家一起做，就能最大程度地發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢(shì)。這也是我國(guó)污染攻堅(jiān)能取得最后決戰(zhàn)勝利的最大法寶。中央環(huán)境保護(hù)督察如此，“2+26”個(gè)城市大氣強(qiáng)化督查也是如此，未來我認(rèn)為也必須靠這個(gè)制度。這是我們打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)最大的本錢、最大的優(yōu)勢(shì)。

環(huán)境保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

中國(guó)報(bào)道：目前，不少人認(rèn)為環(huán)境保護(hù)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，比如環(huán)保督察執(zhí)法會(huì)影響地方GDP。對(duì)此，您怎么看？您認(rèn)為環(huán)保與經(jīng)濟(jì)是什么樣的關(guān)系？

吳舜澤：經(jīng)過對(duì)比研究、案例研究、計(jì)量分析，我們認(rèn)為環(huán)保督察執(zhí)法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有短期長(zhǎng)期綜合正效益，推動(dòng)了一批環(huán)保不達(dá)標(biāo)、污染嚴(yán)重落后企業(yè)的淘汰，減少了低水平或者無效供給，為環(huán)境表現(xiàn)良好的工業(yè)企業(yè)騰出了時(shí)間，更是優(yōu)化了投資環(huán)境，增加了綜合競(jìng)爭(zhēng)力，培育了新動(dòng)能或者新增長(zhǎng)點(diǎn)，符合主要矛盾解決的需求，與國(guó)家宏觀調(diào)控方向是完全一致的，為經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

從調(diào)研情況來看，大家對(duì)環(huán)保督察執(zhí)法的長(zhǎng)期利好是充分肯定的。加強(qiáng)環(huán)境督察執(zhí)法已經(jīng)成為提高發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)從高速度增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要手段，這為從源頭和系統(tǒng)解決環(huán)境保護(hù)問題提供了良好的契機(jī)。

我認(rèn)為，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)是膠著在一起的。環(huán)保影響經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是一個(gè)謬論。不搞環(huán)境保護(hù)工作既影響長(zhǎng)遠(yuǎn)，也影響當(dāng)下。這些年時(shí)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一些“典型”事件，比如去年9月發(fā)酵的舍弗勒事件。對(duì)此，我們進(jìn)行了深入分析和甄別，發(fā)現(xiàn)往往污染企業(yè)不適應(yīng)依法嚴(yán)格監(jiān)管的常態(tài)，還停留在犧牲環(huán)境換取利潤(rùn)的陳舊、錯(cuò)誤觀念，混淆視聽、夸大其詞、媒體炒作等。我估計(jì)，對(duì)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法日趨從嚴(yán)后的影響，在一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)是焦點(diǎn)話題，反映了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜性。依靠環(huán)境成本獲取發(fā)展空間，影響了市場(chǎng)正常秩序，形成劣幣驅(qū)逐良幣的局面，阻礙技術(shù)進(jìn)步，降低了創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，已成為當(dāng)前最大的問題之一。