近期建設行動計劃規(guī)劃路徑初探以夏邑三年行動計劃為例

陶陽

自2002年國家開始自上而下地推行近期建設規(guī)劃后，近期建設規(guī)劃作為指導城市近期建設的務實性規(guī)劃，成為規(guī)劃編制體系中必不可少的一個環(huán)節(jié)。但是經過十幾年的實踐，其實際指導作用一般已逐漸淪為城市規(guī)劃體系中的應對性規(guī)定動作。與此相反，近期建設行動計劃近年來作為一種新興的規(guī)劃類型，在地方得到了自發(fā)性的廣泛推廣。目前關于近期建設行動計劃的理論研究相對滯后，本文試圖結合規(guī)劃實踐從理論層面探索近期建設行動計劃的規(guī)劃路徑及內容體系，以期為該類型規(guī)劃的編制提供思路。

一、從近期建設規(guī)劃到近期建設行動計劃的延伸

1.近期建設規(guī)劃：自上而下的規(guī)定性要求

（1）近期建設規(guī)劃的提出

在我國城市規(guī)劃編制體系中，總體規(guī)劃屬于宏觀層面的戰(zhàn)略性規(guī)劃，其規(guī)劃期限20年，重點在于對城市中遠期發(fā)展的控制和引導，其對近期規(guī)劃實施的指導性較差。

為落實總體規(guī)劃的宏觀目標，指導城市近期發(fā)展建設，2002年5月國務院發(fā)布了《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，首次明確了近期建設工作的重要性。2008年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以立法形式確定了城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應當制定近期建設規(guī)劃，報總體規(guī)劃審批機關備案，規(guī)定了近期建設規(guī)劃的重點內容及規(guī)劃期限。近期建設規(guī)劃被視為落實總體規(guī)劃的重要步驟，成為一種自上而下的指令性規(guī)劃編制要求。

（2）近期建設規(guī)劃的實施效果

近期建設規(guī)劃自2002年提出至今各地依據(jù)要求基本上都進行了至少兩輪的編制，但是就其實施效果來說卻有待商榷。

首先，近期建設規(guī)劃作為一種自上而下的強制性制度規(guī)定，長期以來缺乏地方政府的認同。地方政府各部門缺乏應有的熱情難以形成合力，導致很多城市在編制時，由于沒有完善的基礎資料支撐，只能簡單地按照時間節(jié)點將總體規(guī)劃目標及內容進行粗暴式分解、拼湊，這樣編制出的規(guī)劃其科學性都尚待懷疑，可實施性更是無從談起。

其次，近期建設規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年，五年對于一個城市來說仍然是一個充滿較多變動和不確定性的時間節(jié)點，期望通過近期建設規(guī)劃對城市未來五年的發(fā)展做出具體詳細的安排，難度較大，所以近期建設規(guī)劃的內容更多的是在總體規(guī)劃的目標下對城市五年后發(fā)展藍圖的勾勒，但是卻很難將這些目標、藍圖進一步細化為具體行動，難以切實指導規(guī)劃建設與管理工作。

2.近期建設行動計劃：自下而上的自發(fā)性需求

（1）年度行動計劃的提出

國內最早開展規(guī)劃領域年度計劃研究的城市是廣州，隨后深圳、鄭州等城市均開始了城市建設年度行動計劃的嘗試。

2011年鄭州市在河南省內開創(chuàng)了此類規(guī)劃的先河。該行動計劃的主要內容是將鄭州市三年內的發(fā)展目標以及亟待解決的突出問題按照2012 ～2014年三個年度分部門細化為具體建設項目，作為各部門年度工作的行動指南以及政府對各部門工作推進情況的考核標準。從實施效果來看，行動計劃明確了政府在城市建設中各相關部門的工作重點，極大地提高了工作效率，保證了鄭州市各項城市建設有條不紊地持續(xù)推進。

（2）年度行動計劃與其他相關規(guī)劃的關系

年度行動計劃目前尚處于探索階段，并未被正式列入官方規(guī)劃編制體系中。其中，近期建設規(guī)劃、國民經濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃這兩種類型與年度行動計劃具有較高的關聯(lián)度。可以說，年度行動計劃是近期建設規(guī)劃的縱向延伸，通過建立項目庫，提高規(guī)劃的務實性和可實施性；年度行動計劃同時也是國民經濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的分年度橫向延展，將國民經濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃中的項目庫納入總規(guī)的空間體系中，為國民經濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃項目庫提供了空間落實保障。

（3）年度行動計劃的意義

①將總規(guī)目標及技術成果轉化為可供操作的行動指引，成為政府部門工作的行動指南，大大提高政府的運作效率。

②將各部門建設項目預申報納入城市總體規(guī)劃的空間系統(tǒng)內，進行空間資源的預先安排，強化了總體規(guī)劃的先導統(tǒng)籌作用，保證了城市空間資源的有序、合理利用。

③促進建立動態(tài)實施機制、政府審查機制、社會監(jiān)督機制，使政府及社會群眾對各部門工作的年度任務及完成度形成清晰的量化標準，有利于政府對各部門的年度工作考核以及社會群眾對城市建設發(fā)展的有效監(jiān)督，保障規(guī)劃意圖的有序落實。

二、近期建設行動計劃規(guī)劃路徑探索

1.規(guī)劃理念

（1）行動意圖雙向契合

年度行動計劃是面向實施和操作的規(guī)劃編制類型，是為了有效落實城市總體規(guī)劃的意圖，有效解決城市發(fā)展建設中的突出問題應用而生的規(guī)劃編制形式。因此年度行動計劃的行動意圖應具有雙向契合的屬性。既要契合城市總體規(guī)劃自上而下的規(guī)劃意圖，保證與城市總體規(guī)劃的一致性；又要契合城市自下而上的發(fā)展需求，保證與政府工作計劃的一致性。

（2）行動導向因地制宜

行動導向是行動計劃核心的主導方向，具有明確的指向性。年度行動計劃應在綜合分析并充分結合當前的政策背景下，以對城市現(xiàn)狀問題綜合分析的問題導向為出發(fā)點，以城市階段性年度建設目標的目標導向為指引，有針對性地確定年度行動計劃的行動導向。

（3）行動計劃三維管控

行動計劃是指具體的建設項目。在當前的城市建設運行模式下，要保證年度行動計劃的可操作性，建設項目應從時間、空間及責任主體三個維度同時管控。時間上應明確每個建設項目啟動、完成的具體年份；空間上應明確每個建設項目空間位置及用地規(guī)模；責任主體上應明確每個建設項目主導的具體行政部門。

2.編制思路

年度行動計劃與其他規(guī)劃類型最大的不同是其兼具“大而多、小而細”的特點，即年度行動計劃的空間界定一般是市域或縣域層面，規(guī)劃范圍大、門類體系多，但是建設引導卻需要細化到具體項目，構成單元小、內容制定細。這就要求在規(guī)劃編制中必須充分調動政府各相關部門、社會各界人士的積極性，與政府各部門建立長效對話的機制，將項目匯報、溝通對接貫穿于項目編制的始終。

規(guī)劃編制思路主要分為現(xiàn)場調研、初步方案、修改深化三個階段，其中現(xiàn)場調研是最為重要的階段，是決定年度行動計劃是否具有實施性和可操作性的前提和基礎?，F(xiàn)場調研階段主要分為三個部分：首先應充分解讀總體規(guī)劃的發(fā)展目標要求和空間布局安排，其次是對現(xiàn)場進行摸排式調研，客觀評價及分析當前城市發(fā)展建設中亟待解決的突出問題、預判未來發(fā)展中可能產生的隱患；再次是對涉及城市建設發(fā)展的政府部門以座談會、調查問卷等方式，對各部門未來幾年的工作計劃、項目安排進行收集。在初步方案階段以“提出問題—分析問題—解決問題”為主線，確定行動目標、行動導向、行動路徑，并建立項目庫，通過一系列具體的建設項目，將城市發(fā)展建設的問題和矛盾逐一化解，循序漸進地引導城市良性發(fā)展，逐步實現(xiàn)總規(guī)的階段性目標。成果形成的過程中應及時與政府各部門進行溝通對接，將各部門的意見納入規(guī)劃成果中，并應及時向社會公布，征求社會各界人士的意見。

3.核心內容

年度行動計劃的核心內容應根據(jù)城市的發(fā)展階段及待解決的核心問題具體確定?？傮w來說主要包括道路交通設施、市政公用設施、公共服務設施、河湖水系、公園綠地廣場、環(huán)境衛(wèi)生設施、居住環(huán)境提升等與民生密切相關的內容。

三、結語

通過對近期建設行動計劃的研究和實踐，筆者深深認識到，近期建設行動計劃具有可操作性的關鍵在于其時間的可預見性和行動計劃的具體性。因此近期建設行動計劃的規(guī)劃期限應原則上不超過三年，以1～3年為宜；具體建設項目應分部門分年度建立項目庫，以保證行動計劃的實效性。