散居少數(shù)民族法制建設(shè)中存在的問題及對策思考

周玉君

【摘要】我國的民族法制是從中國各民族的實(shí)情出發(fā)，順應(yīng)時代發(fā)展需求不斷進(jìn)行政治文明、制度創(chuàng)新的必然結(jié)果，體現(xiàn)了中國人依法解決民族問題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系的政治智慧。建國以來，我國散居少數(shù)民族的法制建設(shè)取得了可喜的成績，但是隨著改革開放的逐步深入和社會的快速發(fā)展，散居少數(shù)民族法制建設(shè)越來越不適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，改善散居少數(shù)民族法制建設(shè)相對滯后的現(xiàn)狀刻不容緩。

【關(guān)鍵詞】散居民族;法制建設(shè);民族平等

一、散居民族地區(qū)的現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)資料顯示，我國散居少數(shù)民族人口共計2700多萬，約占全國少數(shù)民族人口的25%，分散居住在全國95%以上的縣市。這些人口由兩部分構(gòu)成，一部分來自不具備條件、未建立本民族自治地方的11個少數(shù)民族，另一部分來自已建立自治地方的44個少數(shù)民族中居住在自治地方以外的人口。近年來，各級黨委和政府制定了尊重少數(shù)民族生活習(xí)慣的政策，并認(rèn)真落實(shí)黨的民族政策，維護(hù)了少數(shù)民族同胞的合法權(quán)益。國務(wù)院頒布《民族鄉(xiāng)工作條例》《城市民族工作條例》以來，很多散居民族地區(qū)都頒布了地方性散居少數(shù)民族工作條例。但在散居少數(shù)民族的權(quán)益保障上目前還沒有一種可以參照執(zhí)行的全國性法律。因此，散居少數(shù)民族地區(qū)的民族糾紛事件時有發(fā)生，約占少數(shù)民族糾紛案件的60%～70%。因此加強(qiáng)民族法制建設(shè)，應(yīng)用法律手段規(guī)范和處理民族關(guān)系和相關(guān)問題，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、共同發(fā)展，已經(jīng)成為各地區(qū)、各級領(lǐng)導(dǎo)和民族工作者的共識。

二、我國散居少數(shù)民族法制建設(shè)中存在的主要問題及成因

一是民族自治地方制定的自治法規(guī)相對較多，但轄區(qū)自治州、自治縣的人大及其常委會制定的有關(guān)民族問題的地方性法規(guī)卻很少。

二是規(guī)范自治機(jī)關(guān)組織與活動原則的法規(guī)多，規(guī)范自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會事業(yè)發(fā)展的法規(guī)少，造成重政治權(quán)利保護(hù)、輕經(jīng)濟(jì)文化等權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)象。

三是現(xiàn)有的民族法律法規(guī)，大多是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的，有些實(shí)質(zhì)性規(guī)定帶有較濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。我國已經(jīng)進(jìn)入由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期，這些規(guī)定逐步顯露出其歷史的局限性和不適應(yīng)性。

四是立法技術(shù)、法律規(guī)范和立法程序不完備，缺乏法的科學(xué)性、權(quán)威性和強(qiáng)制性。

五是對一些在法律上應(yīng)予以優(yōu)先照顧的群體，如散居民族的保護(hù)性規(guī)定不明晰。

六是對散居少數(shù)民族權(quán)益的保障問題沒有擺上議事日程。

從客觀角度分析，這些問題受到散居少數(shù)民族特殊性的限制，與計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，市場不規(guī)范和利益驅(qū)動有關(guān)。但從深層次分析，也反映出我們在制定散居民族法規(guī)和貫徹黨的散居民唉政策上存在一些差距。

其一，對黨的散居民族政策重要內(nèi)涵的認(rèn)識不夠。有的同志認(rèn)為對散居少數(shù)民族法制建設(shè)應(yīng)隨大流，有縱向看、橫向比的思想，工作不愿超前;有的把民族習(xí)慣和節(jié)日看作是宗教內(nèi)容，流露出少數(shù)民族事難辦，不想多沾的看法;有些從事散居民族法制工作的干部心存余悸，怕扣上狹隘民族主義的帽子，不敢反映群眾心聲，不想多管事。

其二，相關(guān)工作人員對現(xiàn)行民族地區(qū)法律的片面理解。認(rèn)為對民族法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施就是對散居少數(shù)民族做好對口支援工作，就是要扶助、發(fā)展散居少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì);或者認(rèn)為我國目前的執(zhí)法環(huán)境普遍較差，很多法律的實(shí)施都難以到位，而地方性民族法規(guī)的法律地位不高，因而對某些條款不能落實(shí)到位習(xí)以為常。

其三，對民族法律的宣傳不盡如人意。主要是宣傳面較窄，宣傳大多集中在散居少數(shù)民族地區(qū)。宣傳缺乏針對性，沒有根據(jù)不同對象采取不同形式進(jìn)行宣傳。宣傳渠道單一，僅局限于通過廣播、電視、報紙等新聞媒體進(jìn)行宣傳。

其四，對民族法律的落實(shí)力度不夠。散居民族法律的出臺，在執(zhí)行中全面落實(shí)很難，往往是對某些條款的落實(shí)予以回避或降低要求，不認(rèn)真執(zhí)行，地方政府出臺的實(shí)施辦法缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

三、對加強(qiáng)民族法制建設(shè)的思考

（一）散居少數(shù)民族地區(qū)立法要在質(zhì)量上下功夫。質(zhì)量是法規(guī)的生命和靈魂，要突出民族特點(diǎn)和地方特色，著眼于國家立法無法解決的民族特殊問題，地方條例的特點(diǎn)越突出，其實(shí)用性就越強(qiáng)，越能解決本地的實(shí)際問題，條例執(zhí)行效果就越好，條例的質(zhì)量也就越高。

（二）進(jìn)一步提高各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對散居少數(shù)民族地區(qū)法規(guī)、法律和風(fēng)俗習(xí)慣的認(rèn)識。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分認(rèn)識和掌握民族政策、法規(guī)，充分認(rèn)識做好散居民族法制工作的自覺性、主動性和政治責(zé)任感、使命感，促進(jìn)依法辦事。

（三）加大散居民族地區(qū)法規(guī)、政策的宣傳力度。散居少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)將民族法律、法規(guī)的宣傳納入普法范疇，要在報紙、雜志、電臺、電視上開辟專版、專欄、專頁進(jìn)行宣傳。

（四）對已頒布的關(guān)于散居少數(shù)民族的法規(guī)，在貫徹實(shí)施上要加大監(jiān)督力度。當(dāng)前，散居少數(shù)民族地區(qū)法制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在民族法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督上。散居少數(shù)民族地區(qū)的市、區(qū)、縣人大常委會要充分行使法律賦予的職權(quán)，加大執(zhí)法檢查力度。采取多種形式，對嚴(yán)重違反民族法規(guī)的要緊抓不放，一督到底。

（五）散居少數(shù)民族地區(qū)的民族工作部門要通力合作，形成合力。保障民族平等、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)是民族法制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。各個民族工作部門要通力合作，形成合力，為少數(shù)民族解決困難，多辦實(shí)事，使少數(shù)民族群眾切實(shí)感到黨的關(guān)心、支持、照顧。