珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化目標城市選擇的多元路徑研究

曹宗平

（華南師范大學 經(jīng)濟與管理學院，廣東 廣州 510006）

自1980年代開始，農(nóng)民工市民化問題就逐步進入國內(nèi)學者的研究視野，隨著各級政府將其作為解決“三農(nóng)問題”和推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要舉措，該問題便成為研究熱點。然而，檢索文獻發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)民工市民化目標城市選擇的研究仍然不夠全面和透徹。基于此，本文擬選擇珠三角地區(qū)作為區(qū)域樣本，系統(tǒng)剖析農(nóng)民工市民化目標城市選擇的必要性、障礙因素及多元化路徑。

一、文獻回顧及問題的提出

我國“二元”戶籍制度所衍生的負面影響之一就是導致部分農(nóng)村剩余勞動力長期在城鎮(zhèn)就業(yè)，但始終難以獲得城鎮(zhèn)戶籍，被迫嬗變成人戶分離的農(nóng)民工。改革開放以來，珠三角地區(qū)工業(yè)化快速發(fā)展，吸引了大量外來農(nóng)民工流入。在加快推進新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中，農(nóng)民工市民化十分必要與緊迫。由于珠三角地區(qū)不同規(guī)模城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來發(fā)展定位不同，加上農(nóng)民工在“三重資本”（即物質(zhì)資本、人力資本和社會資本）上存在顯著差異，這就決定了農(nóng)民工傾向于（也不得不）選擇適合自身條件的目標城市來完成各自的市民化過程[1]。

近年來國內(nèi)學者在農(nóng)民工市民化目標城市選擇上提出了四種主要觀點：（1）大城市應成為農(nóng)民工市民化最重要的目標城市形態(tài)。胡兆亮（1988）、王小魯（2010）、陸銘（2012）、王偉同（2016）等從聚集效應、工資收入水平、公共服務(wù)質(zhì)量、生活條件勢差、心理優(yōu)越感大小、不同規(guī)模城市人均產(chǎn)出量與基礎(chǔ)設(shè)施利用率等方面展開比較后認為，大城市在多個方面具有明顯優(yōu)勢，由此推斷大城市是農(nóng)民工市民化的最佳城市形態(tài)。（2）小城鎮(zhèn)更符合農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實需求。蔡秀玲（2002）、傅崇蘭（2010）、盧海元（2015）等從安置大量農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)村人“進城夢”、降低市民化經(jīng)濟和心理成本、減少對現(xiàn)有制度沖擊等方面對比分析后，認為小城鎮(zhèn)才是農(nóng)民工市民化的首選城鎮(zhèn)形態(tài)。（3）主張把中小城市作為市民化的主要空間形態(tài)。劉傳江（2004）、王桂新（2011）、李強（2012）、辜勝阻（2014）等對大城市非正規(guī)就業(yè)競爭激烈和“城市病”盛行、對農(nóng)民工“經(jīng)濟接納、社會拒斥”態(tài)度、農(nóng)民工對故土的本能依戀以及小城鎮(zhèn)就業(yè)容量小和聚集效應差等方面進行探討，得出的結(jié)論是中小城市恰好能保持農(nóng)民工市民化意愿與各類城市有序發(fā)展間的平衡。（4）倡導發(fā)展城市群來推動農(nóng)民工市民化進程。江曼琦（2004）、易善策（2010）、蔣南平（2012）、劉仕林（2014）等從觀察國外城市群所釋放出超強聚集效應中得到啟發(fā)，提出我國農(nóng)民工市民化的主基調(diào)應該是通過構(gòu)建若干個城市群，推動各類城市共同發(fā)展。

以上四種觀點既有一定合理性，亦存在不足。大城市固然有其比較優(yōu)勢，但也存在一些短板，例如，深陷“城市病”困境、房價高企、對外來族群排異性強、“去產(chǎn)能”背景下城市再就業(yè)壓力大等等。小城鎮(zhèn)盡管在空間上毗鄰農(nóng)民工家鄉(xiāng)，轉(zhuǎn)移成本低，能夠較好地保留農(nóng)民工“兩棲式”生活方式，但是小城鎮(zhèn)散點式發(fā)展聚集效應差、污染嚴重。中小城市雖然在一定程度上克服了前兩類城市的弊端，但是其本身就是一個動態(tài)空間載體，如果過于強調(diào)重點發(fā)展中小城市，最終反而可能限制了各類城市的發(fā)展，因為城市的發(fā)展或者萎縮更多的是市場作用的自然演化結(jié)果，不為人的主觀意志所左右。城市群固然存在經(jīng)濟實力強、產(chǎn)業(yè)層次多、就業(yè)容量大等優(yōu)點，但城市群的誕生和發(fā)展有其自身內(nèi)在規(guī)律，并非任何區(qū)域都能構(gòu)建城市群。

遺憾的是，現(xiàn)有文獻基本上都是選擇全國層面展開分析，缺乏具體到珠三角地區(qū)的針對性研究，僅有的幾篇結(jié)合珠三角農(nóng)民工市民化目標城市的研究成果還偏重于核心區(qū)。李志剛（2011）、陳余婷（2012）、丁凱（2013）、許抄軍（2015）分別選擇廣州、深圳、東莞、中山和湛江的農(nóng)民工市民化問題展開研究[2]?？傮w上看，這些成果顯得零散，缺乏系統(tǒng)性。因此，有必要對珠三角全境開展系統(tǒng)研究，探尋適合四大區(qū)域的個性化、差異化的農(nóng)民工市民化目標城市選擇路徑。

二、珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化的必要性與緊迫性

加快推進珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化，有利于貫徹新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心理念和契合珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展與外圍區(qū)加快發(fā)展的雙重需要，有利于為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與珠三角地區(qū)未來發(fā)展儲備優(yōu)質(zhì)人力資本，有利于緩解區(qū)域人口快速老齡化所帶來的壓力，其必要性和緊迫性不言而喻。

（一）落實新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心理念

珠三角核心區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高，根本上源于工業(yè)化快速發(fā)展的強烈?guī)?，表征上體現(xiàn)在外來農(nóng)民工的大量涌入。雖然該群體中許多人在此長期就業(yè)生活，但依然擁有原住地的農(nóng)村戶籍，不能享受本地城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)和福利待遇。大量農(nóng)民工在珠三角地區(qū)就業(yè)而不能融入當?shù)厣鐓^(qū)，形成了本地農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民與外來農(nóng)民工三大族群并存的尷尬局面。農(nóng)民工市民化進程嚴重滯后于工業(yè)化和城市化水平，是當前珠三角地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中一個突出問題。因此，加快農(nóng)民工市民化是推進區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要。

珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化具有強烈的主觀愿望和扎實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。（1）新生代農(nóng)民工市民化意愿強烈。第一代農(nóng)民工已經(jīng)進入職業(yè)生涯后期，技能、年齡和觀念等方面的負面效應日漸顯現(xiàn)，不得不考慮逐步退出城市，新一代農(nóng)民工已經(jīng)逐步成為了農(nóng)民工主體，珠三角地區(qū)新生代農(nóng)民工占比超過六成，多數(shù)新生代農(nóng)民工不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對土地的依賴程度低，對故土的依戀情節(jié)弱，受教育程度較高，非農(nóng)生產(chǎn)技能相對熟練，其價值觀念、行為習慣和生活方式已經(jīng)日趨城鎮(zhèn)化，他們渴望城鎮(zhèn)“市民”的身份認同[3]。（2）農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)日趨穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，常年在珠三角地區(qū)就業(yè)和居住的農(nóng)民工已經(jīng)占到較高比例。截至2014年末，深圳、東莞、中山外來人口占常住人口比例分別達67．84%、77．06%和51．12%，外地人數(shù)量超過本地人的現(xiàn)象成為常態(tài)。雖然由于各種原因?qū)е乱徊糠洲r(nóng)民工會選擇返鄉(xiāng)，但回流只是零星的、暫時的，概率并不高。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項研究成果表明，2015年老一代和新一代農(nóng)民工回流比例分別約為5．5%和3%，總體占比非常低。

廣東省GDP總量連續(xù)28年保持全國第一，這份成就很大程度上得益于農(nóng)民工群體的辛勤付出，他們把自己一生中最寶貴的黃金時段奉獻給了轄區(qū)發(fā)展。因此，合理引導農(nóng)民工市民化是珠三角地區(qū)對農(nóng)民工前期勞動的回報與饋贈，是貫徹新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心理念的重要舉措。

（二）契合珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展與外圍區(qū)加快發(fā)展的雙重需要

珠三角地區(qū)經(jīng)濟體量較大和城鎮(zhèn)化整體水平較高，但四大區(qū)域間失衡狀態(tài)顯著。以廣州、深圳為中心的珠三角核心區(qū)9市領(lǐng)先發(fā)展態(tài)勢明顯，但也存在結(jié)構(gòu)性改革和轉(zhuǎn)型升級的壓力。2016年珠三角核心區(qū)9市GDP總量占全省的比重為79．3%，增速達到8．3%，高出全省均值0．8個百分點，常住人口城鎮(zhèn)化率84．85%，分別超過全省和全國均值15．56%和27．5%。珠三角外圍的粵東西北地區(qū)12市經(jīng)濟發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化水平有待提升。2016年粵東西北地區(qū)GDP增速為7．4%，低于全省均值0．1個百分點，總量占全省的比重僅為20．7%，常住人口城鎮(zhèn)化率分別為60．02%、42．68%和47．85%，外圍三大區(qū)域城鎮(zhèn)化率均低于全省均值69．2%，其中粵西和粵北更是低于全國均值57．35%。顯然，珠三角地區(qū)四大區(qū)域間依然呈現(xiàn)出的顯著差距亟待縮小。

從經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級來看，珠三角核心區(qū)未來將優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等行業(yè)，這將需要大量教育背景好、專業(yè)技能高的農(nóng)民工。珠三角外圍區(qū)為了順利承接核心區(qū)傳統(tǒng)行業(yè)的轉(zhuǎn)移，也需要大量接受過一定年限教育培訓、具備較高勞動技能的農(nóng)民工?？梢姡瑢φ麄€珠三角地區(qū)而言，農(nóng)民工市民化可以順應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

其實，農(nóng)民工市民化與區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級都是珠三角新型城鎮(zhèn)化的兩個不可或缺的組成部分。無論是核心區(qū)優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，還是外圍區(qū)承接轉(zhuǎn)移來的各種傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，都少不了生產(chǎn)力中最活躍的要素——勞動力的參與[4]。同時，隨著農(nóng)民工市民化進程加快，不僅有助于推動珠三角地區(qū)日用消費品市場繼續(xù)繁榮，還有利于拉動住房投資和耐用消費品需求。因此，珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化將為核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展與外圍區(qū)加快發(fā)展提供重要支撐。

（三）儲備粵港澳大灣區(qū)和珠三角地區(qū)未來發(fā)展所需的優(yōu)質(zhì)人力資本

由珠三角核心區(qū)9市和香港、澳門組成的粵港澳大灣區(qū)位列世界第四大灣區(qū)。中央政府對粵港澳大灣區(qū)的功能定位是：參與全球競爭，重點加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，打造全球科技創(chuàng)新平臺，構(gòu)建“一帶一路”開放新格局，培育現(xiàn)代先導產(chǎn)業(yè)，共建金融圈和優(yōu)質(zhì)生活圈。顯然，粵港澳大灣區(qū)重點培育和發(fā)展的諸多產(chǎn)業(yè)能否取得預期效果，關(guān)鍵在于擁有中高端人才的數(shù)量和質(zhì)量。受教育程度較高、專業(yè)技能熟練又具備年齡優(yōu)勢的那部分農(nóng)民工屬于優(yōu)質(zhì)人力資本，他們構(gòu)成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中豐富人才體系的重要一環(huán)。隨著珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進程加快，第三產(chǎn)業(yè)將逐步成為主導產(chǎn)業(yè)，并為轄區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強有力的后續(xù)動力。無論是第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級還是第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，都需要以優(yōu)質(zhì)人力資本為基礎(chǔ)?？梢?，借助農(nóng)民工市民化提前謀劃粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和珠三角地區(qū)未來發(fā)展，預先大量儲備所需的優(yōu)質(zhì)人力資本非常必要。

（四）緩解珠三角地區(qū)人口快速老齡化帶來的多重壓力

較之于全國整體水平，雖然廣東省老齡化程度較低，但是轄區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)老化程度日趨嚴重是不爭的事實。《廣東省人口與人力資源發(fā)展研究報告》顯示，截止2015年末，全省常住人口中65歲及以上人口為920．28萬人，占8．48%。如果以戶籍人口測算，廣東省人口老齡化程度必然更為嚴重，因為大量外來農(nóng)民工很大程度上起到了稀釋作用。2016年珠三角新生代農(nóng)民工占比達64%，超過全國均值近15個百分點。這些外來人口的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“中間高、兩頭低”的特點，大部分為青壯年勞動力，從而拉低了全省老齡化比重，部分掩蓋了全省老齡化的嚴重程度?？梢?，通過有序引導農(nóng)民工市民化有利于減緩珠三角地區(qū)人口老齡化的進程，繼續(xù)分享人口紅利。

三、珠三角農(nóng)民工市民化目標城市選擇的約束因素

目前珠三角農(nóng)民工市民化的首要任務(wù)就是把符合轄區(qū)未來發(fā)展需要的農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。然而，珠三角地區(qū)農(nóng)民工體量龐大、空間分布失衡、積分入戶制度尚待完善、高昂的房價等諸多因素成為農(nóng)民工市民化的掣肘。

（一）農(nóng)民工市民化任務(wù)艱巨

就單一省份而言，廣東省擁有的外地農(nóng)民工數(shù)量多年居全國首位，常年維持在2千萬人左右，從每年年底廣州火車站返鄉(xiāng)過年農(nóng)民工浩大隊伍的盛況中就可窺見一斑。如此龐大的農(nóng)民工群體在族群結(jié)構(gòu)、技能水準、就業(yè)區(qū)位、職業(yè)期望、政治訴求等諸多方面存在顯著差異，就決定了珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化任務(wù)困難重重，對政府部門的經(jīng)濟實力和管理能力都提出了挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)民工區(qū)域市場供求失衡

珠三角核心區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施完善，就業(yè)機會多，工資水平高，吸引大部分農(nóng)民工集中于此，隨著經(jīng)濟景氣不佳和核心區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必然產(chǎn)生對低端勞動力的排斥，轄區(qū)農(nóng)民工“就業(yè)難”開始顯現(xiàn)[5]。相反，受益于“雙轉(zhuǎn)移”和粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略，外圍區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和新城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼，但由于基礎(chǔ)設(shè)施欠完善和公共服務(wù)不到位，轄區(qū)用人單位普遍遭遇“招工難”，亟待依托農(nóng)民工市民化的契機以解當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的燃眉之急。

（三）積分入戶制度有待完善

自2010年始，廣東省部分城市開始試行積分入戶政策，農(nóng)民工只要達到入戶評分標準，就可以獲得流入地城市的入戶資格。盡管該項政策仍然屬于過渡性、區(qū)域性的漸進式改革舉措，但它一方面有利于部分達到條件的農(nóng)民工順利融入城市，滿足了其當上“城里人”的強烈愿望，另一方面對加快城鎮(zhèn)化和擴大內(nèi)需也具有推動作用[6]。然而，積分入戶制度也具有較大局限性，該項權(quán)宜之策在很大程度上保留了傳統(tǒng)戶籍制度所隱含的就業(yè)、教育和社保等方面的城鄉(xiāng)分治屬性，偏重流入地城市的單向需求，很少傾聽農(nóng)民工群體的呼聲。實踐中該項舉措最大的問題是積分入戶指標太少、門檻畸高、條件過于苛刻，導致試點城市都陷入積分入戶指標每年用不完的尷尬局面。

（四）逐步攀升的房價成為難以逾越的壁壘

珠三角地區(qū)日趨高昂的房價已經(jīng)成為農(nóng)民工市民化的最大障礙之一。安居客網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)顯示，截止2017年9月底，珠三角核心區(qū)的深圳、廣州商品房每平方米均價分別為4．7萬元和2．8萬元，佛山、東莞、珠海、惠州的房價每平方米分別為約1．0萬元、1．3萬元、1．8萬元和1．0萬元，而珠三角外圍城市房價則相對低一些，湛江、韶關(guān)、汕頭分別為每平方米約0．7萬元、0．5萬元和0．8萬元。相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)表明，截至2016年年末，廣東省外來農(nóng)民工人均月工資為3410．2元。除開食宿、交通、通訊、應酬、日用品等基本開銷，已經(jīng)所剩無幾。高企的房價一方面削弱了外地農(nóng)民工選擇珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)市民化的初始意愿，另一方面也改變了農(nóng)民工市民化目標城市的選擇策略，由原來偏好廣州、深圳，不得不轉(zhuǎn)向中小城市。

（五）城市之間公共資源配置差異大進一步放大了農(nóng)民工市民化意愿與現(xiàn)實之間的矛盾

總體上看，珠三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、交通、文化等公共資源幾乎都集中在廣州和深圳，廣州的發(fā)展遠景定位在建設(shè)國家重要中心城市，深圳也把打造現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市作為未來發(fā)展方向?？梢姡^之于其他城市，廣州和深圳將依然是區(qū)域內(nèi)未來最具有發(fā)展前途的城市，二者自然成為農(nóng)民工市民化目標城市的首選，但是鑒于自身“三重資本”匱乏，絕大部分農(nóng)民工難免會陷入市民化目標城市選擇的焦慮與困惑之中[7]。

（六）其他方面的約束條件

珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化目標城市選擇中除了可能碰到以上種種阻滯因素外，還會受到城鄉(xiāng)有別的“二元”戶籍制度、僵化的農(nóng)村土地承包制度、巨大的綜合成本等共性因素的制約[8]。

四、珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化目標城市選擇的對策

珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化在目標城市選擇上，要堅持“三重資本”過濾，實現(xiàn)三類城市有序分流，并注重“三個環(huán)節(jié)”的疏導，同時要把農(nóng)民工市民化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對接起來，使作為第一類城市的廣州、深圳可以接納在“三重資本”具有顯著比較優(yōu)勢的農(nóng)民工，由珠三角核心區(qū)二、三線城市和外圍區(qū)地級市構(gòu)成的第二類城市對應實現(xiàn)“三重資本”上具有一定比較優(yōu)勢且滿足當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要的農(nóng)民工市民化，而由珠三角外圍區(qū)的縣城和中心鎮(zhèn)所構(gòu)成的第三類城市應完全放開戶籍限制，充分解決剩余農(nóng)民工的市民化問題。

（一）堅持“三重資本”過濾，實現(xiàn)三類城市有序分流

依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次與轉(zhuǎn)型升級節(jié)奏的差異，可以把珠三角地區(qū)的城市分為三類。第一類城市是廣州和深圳；第二類城市是珠三角核心區(qū)的二、三線城市和外圍區(qū)的地級市，第三類城市是珠三角外圍區(qū)的縣城和中心鎮(zhèn)。因經(jīng)濟發(fā)展水平和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的定位不同，珠三角地區(qū)不同類別城市需要匹配不同層次的勞動力，對農(nóng)民工的稟賦特質(zhì)也提出不同要求。堅持“三重資本”的過濾（見圖1），可以實現(xiàn)農(nóng)民工在三類城市中有序分流（見表1）。

圖1 農(nóng)民工市民化的“三重資本”

對于第一類城市，未來將優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，需要知識技能高、年齡低的優(yōu)質(zhì)農(nóng)民工，因此只有那些在“三重資本”方面都具有顯著比較優(yōu)勢的農(nóng)民工才能把廣州、深圳作為市民化的目標城市，如圖1中的A區(qū)；對于第二類城市，在保持勞動力密集型行業(yè)和其他傳統(tǒng)行業(yè)繼續(xù)發(fā)展的同時，也會選擇性地發(fā)展某些現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)，主要需要知識技能較高、年齡較低的中端技能層次的農(nóng)民工，因而那些在“三重資本”方面具有一定比較優(yōu)勢且滿足當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要的農(nóng)民工可以將第二類城市作為市民化的目標城市，如圖1中的B區(qū)、C區(qū)和D區(qū)；對于第三類城市，主要承接珠三角核心區(qū)轉(zhuǎn)移的勞動力密集型行業(yè)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，需要中低端技能層次農(nóng)民工，因而剩余那些在“三重資本”方面無明顯比較優(yōu)勢的農(nóng)民工應考慮選擇第三類城市作為市民化目標城市，如圖1中的非重疊區(qū)域。

表1 “三重資本”擁有量與農(nóng)民工市民化目標城市的匹配情況

（二）重視“三個環(huán)節(jié)”的疏導，加速農(nóng)民工市民化進程

囿于傳統(tǒng)“二元”戶籍制度束縛，我國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工無法實現(xiàn)空間、職業(yè)和身份的一次性轉(zhuǎn)變[9]。農(nóng)民工能否在珠三角地區(qū)真正實現(xiàn)市民化，取決于能否順利通過“農(nóng)村退出、城市進入和城市融入”三個周期長短不一、難度大小不同的子環(huán)節(jié)（見圖2），每個子環(huán)節(jié)都存在不少制約因素。農(nóng)村退出環(huán)節(jié)中最主要梗阻是固化農(nóng)地制度所導致農(nóng)地的弱流動性和低效率性以及過低土地補償標準所衍生出農(nóng)民工的被動兩棲化，城市進入環(huán)節(jié)中最主要障礙源自落后且城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度，城市融入環(huán)節(jié)中的主要壁壘則體現(xiàn)在不完善的社會保障與公共服務(wù)的欠缺。

只有不斷疏浚和清除“三個環(huán)節(jié)”的主要阻力，才能順利推進農(nóng)民工市民化進程。（1）在農(nóng)民工農(nóng)村退出環(huán)節(jié)，在確立承包地和宅基地“三權(quán)”的前提下，進一步完善農(nóng)村征地補償政策，逐步建立起土地的流轉(zhuǎn)和交易市場，以確保農(nóng)民土地保值增值，該過程（即圖2中的區(qū)間Ⅰ）只是時間上相對漫長，目前已沒有實質(zhì)性阻力。（2）在農(nóng)民工城市進入環(huán)節(jié)，重點在于消除附著在城鄉(xiāng)戶口上的各種福利差異，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、機會均等、公平有序的就業(yè)制度，該過程（即圖2中的區(qū)間Ⅱ）時間跨度上最短，也不存在太大問題。（3）在農(nóng)民工城市融入環(huán)節(jié)，首要任務(wù)是構(gòu)建政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方成本分攤機制，增加對農(nóng)民工市民化的資金投入，建立健全社會保障體系，推行基本公共服務(wù)均等化，該過程（即圖2中的區(qū)間Ⅲ）耗費時間最長，尚存在不少困難。

圖2 農(nóng)民工市民化過程的三個子環(huán)節(jié)

（三）厘清并確認農(nóng)村土地“三權(quán)”，最大化保護農(nóng)民工利益

在珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化過程中，土地的保障功能、日益增強的財產(chǎn)功能以及農(nóng)地的弱流動性增加了機會成本。為了滿足農(nóng)民工市民化需求，需要賦予農(nóng)民工對承包地和宅基地更大的處置權(quán)。通過建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，拓寬和增加農(nóng)民工的土地收入，借此提升農(nóng)民工承擔市民化成本的能力。2016年10月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》有助于引導大部分外地農(nóng)民工在不損失農(nóng)村收益的前提下實現(xiàn)異地市民化。廣東省要抓住“三權(quán)”確認的契機，建立配套的政策細則，引導農(nóng)民工放心、省心、安心地在珠三角地區(qū)市民化。

（四）完善住房改革政策，建立多層次的住房供應體系

由于珠三角地區(qū)房價高昂且地區(qū)差異明顯，而農(nóng)民工的平均收入依然偏低，因此，有必要引導各方共同參與構(gòu)建多層次的住房供應體系，以滿足農(nóng)民工的多樣化需求。[10]（1）建立健全保障房體系。該體系由公租房、廉租房、合作建房、限價房及經(jīng)適房組成，農(nóng)民工既可以選擇有政府參與的租房，還可以選擇有政府參與和讓利的購房。核心區(qū)二三線城市和外圍區(qū)各類城市應調(diào)整住房制度，把符合條件的農(nóng)民工統(tǒng)一納入到保障房體系的申請群體中。（2）鼓勵企業(yè)修建農(nóng)民工宿舍。政府支持雇傭農(nóng)民工人數(shù)達到某個數(shù)量以上的企業(yè)統(tǒng)一修建職工宿舍，并在土地、稅收等政策層面給予適度傾斜。（3）引導市場提供普通商品房和房屋租賃。政府要監(jiān)控商品房租售市場，動態(tài)微調(diào)住房政策，防止房價過快上漲，使得農(nóng)民工根據(jù)自己的資金積累和預期收入狀況自主選擇購買商品房或者租賃住房。還有，有必要逐步調(diào)整商品房信貸政策，在風險可控的前提下，允許農(nóng)民工申請就業(yè)城鎮(zhèn)的住房貸款，并盡快建立適合農(nóng)民工參與的住房補貼和專項住房基金制度。

（五）拓寬城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面，了卻農(nóng)民工的后顧之憂

許多農(nóng)民工之所以始終徘徊在市民化的邊緣，主要原因是自身長期游離在就業(yè)城市的社保體系之外，因此將農(nóng)民工逐步納入到城鎮(zhèn)社會保障體系迫在眉睫[11]。鑒于農(nóng)民工繳費能力不足、異地社保關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)不暢以及政府補貼不到位是阻礙農(nóng)民工社會保障制度改革的主要障礙，珠三角地區(qū)相關(guān)部門需要做好以下幾方面的工作：（1）工傷保險方面，要盡快構(gòu)建“覆蓋面廣、繳費率低、轉(zhuǎn)移便利”的新模式；（2）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險方面，把長期在本地穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工一并納入；（3）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險方面，把滿足條件的農(nóng)民工統(tǒng)一納入；（4）城鎮(zhèn)最低生活保障方面，把常年在本地穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工全部納入；（5）城鎮(zhèn)職工社會保險方面，加大對農(nóng)民工的補貼力度，鼓勵其積極參與；（6）促進城保和農(nóng)保順利轉(zhuǎn)接，積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險體系。

（六）堅持“立體式”培訓，提高農(nóng)民工的城市工作生活技能

要使得珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化道路走得更為順暢，就要確保各類城鎮(zhèn)讓農(nóng)民工進得來、留得住、放得開。然而，珠三角地區(qū)農(nóng)民工的整體素質(zhì)依然不高，與轄區(qū)處于轉(zhuǎn)型升級中的各類產(chǎn)業(yè)在知識和技能方面的新需求之間存在較大差距，農(nóng)民工自身所擁有的濃郁鄉(xiāng)土觀念和傳統(tǒng)生活方式也與城市文明之間存在距離[12][13]。所以，政府、企業(yè)和各類社會組織應該采取靈活多樣的方式加強對農(nóng)民工知識、技能、態(tài)度、價值觀方面的培訓，提升農(nóng)民工適應珠三角地區(qū)各類城市的工作生活的綜合能力，推進農(nóng)民工市民化之路走得更為堅實。

珠三角地區(qū)作為我國改革開放的先行地，在農(nóng)民工市民化目標城市選擇過程中所遇到的諸多問題既帶有某些特殊性，也帶有一定的普遍性。廣東省作為的一個省份，由于內(nèi)部四大區(qū)域間存在的諸多差異及未來發(fā)展定位的不同，導致農(nóng)民工市民化目標城市選擇之路呈現(xiàn)出多元化模式，更不用說全國各地千差萬別的主客觀條件，這就決定了農(nóng)民工市民化目標城市選擇的復雜性與差異性。

[1]劉傳江，程建玲．雙重“戶籍墻”對農(nóng)民工市民化的影響[J]．經(jīng)濟學家，2009（10）：66－72．

[2]許抄軍，陳四輝，王亞新．非正式制度視角的農(nóng)民工市民化意愿及障礙——以湛江市為例[J]．經(jīng)濟地理，2015（12）：84－90．

[3]匡遠配，周凌．財政分權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民工市民化[J]．財政研究，2017（2）：64－72．

[4]相征，趙鑫．農(nóng)民工市民化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的互動關(guān)系研究[J]．社會科學輯刊，2014（2）：122－125．

[5]張華．農(nóng)民工家庭城市融入的制約因素與對策分析[J]．經(jīng)濟體制改革，2013（2）：80－84．

[6]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組．農(nóng)民工市民化對擴大內(nèi)需和經(jīng)濟增長的影響[J]．經(jīng)濟研究，2010（6）：4－17．

[7]葉俊燾，錢文榮．不同規(guī)模城市農(nóng)民工市民化意愿及新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇[J]．浙江社會科學，2016（5）：64－75．

[8]李仕波，陳開江．農(nóng)民工市民化面臨的制約因素及破解路徑[J]．城市問題，2014（5）：74－78．

[9]辜勝阻，李睿，曹譽波．中國農(nóng)民工市民化的二維路徑選擇——以戶籍改革為視角[J]．中國人口科學，2014（5）：2－11．

[10]寧光杰，孔艷芳．自我雇傭農(nóng)民工市民化的影響因素研究——基于長三角和珠三角地區(qū)的比較分析[J]．中國經(jīng)濟問題，2017，（9）：94－106．

[11]AKERLOF G，Kranton R．Economics and identity[J]．Quarterly Journal of Economics，2000，115（3）：715－753．

[12]RABIN M．Psychology and Economics[J]．Journal of Economics Literature，36（1）：11－46．

[13]SCHIERUP C U，HANSEN P，CASTLES S．Migration，Citizenship，and the European Welfare State：A European Dilemma[Z]．Oxford University Press，2006．