長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度的變遷與完善

摘 要 日前發(fā)生在湖南省長(zhǎng)沙市的一起警方處置攻擊路人的無人管理的犬只而引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)的事件引起巨大影響，本文擬通過對(duì)長(zhǎng)沙市犬類管理相關(guān)規(guī)定變遷的討論，結(jié)合相關(guān)案情，基于犬的物權(quán)客體性質(zhì)進(jìn)行分析指出長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度不足，并提出改進(jìn)的建議。

關(guān)鍵詞 犬只管理 養(yǎng)犬規(guī)范 彈性執(zhí)法 物權(quán)客體

作者簡(jiǎn)介：馮贏東，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，法學(xué)碩士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.273

一、長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度變遷的比較分析

長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度經(jīng)過了從1998年的《長(zhǎng)沙市城區(qū)犬類動(dòng)物管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《犬類規(guī)定》）到2006年的出臺(tái)《長(zhǎng)沙市城市養(yǎng)犬管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《養(yǎng)犬規(guī)定》）再到2012年出臺(tái)的《長(zhǎng)沙市城市養(yǎng)犬管理規(guī)定》修訂版這一發(fā)展歷程。而現(xiàn)行的養(yǎng)犬管理方面的法律規(guī)范即是2012年修訂版的《養(yǎng)犬規(guī)定》。

通過對(duì)比從1998年的《犬類規(guī)定》到2006年的《養(yǎng)犬規(guī)定》條文內(nèi)容的變遷可以發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度的某些實(shí)質(zhì)變化：

1.養(yǎng)犬管理原則從《犬類規(guī)定》第三條的“限制飼養(yǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤娥B(yǎng)犬規(guī)定》第三條的“規(guī)范飼養(yǎng)”。通過比較這兩個(gè)地方政府規(guī)章相關(guān)條文中對(duì)養(yǎng)犬活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的限制程度的變化在一定程度上體現(xiàn)了養(yǎng)犬管理原則的變化，即由強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)犬活動(dòng)的限制，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)養(yǎng)犬活動(dòng)的規(guī)范化管理。

2.養(yǎng)犬管理范圍從《犬類規(guī)定》列舉具體功用犬只類別改變?yōu)椤娥B(yǎng)犬規(guī)定》中概括兼排除式規(guī)定犬只管理種類，在一定程度上擴(kuò)大養(yǎng)犬管理規(guī)定的潛在管理范圍。

3.養(yǎng)犬主管部門也發(fā)生了從畜牧獸醫(yī)行政部門轉(zhuǎn)變?yōu)楣膊块T。從涉及管理部門職責(zé)分配的條文變化也可以認(rèn)識(shí)到主管部門發(fā)生變化，《養(yǎng)犬規(guī)定》條文中明確規(guī)定了將養(yǎng)犬審批權(quán)從畜牧獸醫(yī)行政部門轉(zhuǎn)移到公安部門，并明確公安部門在違章養(yǎng)犬的處理和捕殺狂犬、野犬方面的職責(zé)。

4.養(yǎng)犬管理活動(dòng)非疫情狀態(tài)下將捕殺作為犬類管理的行政強(qiáng)制措施的適用范圍被縮小，由《犬類規(guī)定》中的第十五條、第十六條規(guī)定的相關(guān)適用情形限制為《養(yǎng)犬規(guī)定》第二十一條無犬牌無牽領(lǐng)的戶外犬只視為野犬由公安機(jī)關(guān)予以捕殺這一種情況。《犬類規(guī)定》限制捕殺作為犬類管理行政強(qiáng)制措施的適用范圍體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人（養(yǎng)犬人）權(quán)益的尊重，考慮養(yǎng)犬人在進(jìn)行養(yǎng)犬活動(dòng)的同時(shí)，本身也擁有對(duì)所養(yǎng)犬只的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而捕殺作為行政強(qiáng)制措施對(duì)養(yǎng)犬人行使權(quán)利會(huì)產(chǎn)生不利影響。

5.關(guān)于狂犬病疫情的相關(guān)規(guī)定也發(fā)生改變，對(duì)于狂犬病疫情進(jìn)行處置也是建立養(yǎng)犬管理制度的重要目的的體現(xiàn)。由《犬類規(guī)定》第十二條規(guī)定的對(duì)所有犬類動(dòng)物捕殺并進(jìn)行深埋或火化處理，嚴(yán)禁窩藏、轉(zhuǎn)移和出售疫區(qū)的任何犬只?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤娥B(yǎng)犬規(guī)定》第十六條規(guī)定“對(duì)疑似狂犬的，養(yǎng)犬者應(yīng)主動(dòng)控制或捕殺犬只?！毙屡f規(guī)定相比縮小了應(yīng)對(duì)狂犬病疫情犬只的捕殺范圍，可以說在應(yīng)對(duì)疫情的同時(shí)減少了養(yǎng)犬人潛在的損失。

相較于1998年《犬類規(guī)定》和2006年《養(yǎng)犬規(guī)定》之間的實(shí)質(zhì)性變化，2012年《養(yǎng)犬規(guī)定》與2006年版本相比修訂較少，主要的修改在于根據(jù)《行政強(qiáng)制法》中的第十條規(guī)定“行政強(qiáng)制法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措”將2006年《養(yǎng)犬規(guī)定》中第十七條、第十八條規(guī)定的三種違反《養(yǎng)犬規(guī)定》的情形中涉及扣押犬只這一行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容予以刪除，并將配合扣押犬只這一行政強(qiáng)制措施的第二十條相關(guān)程序性規(guī)定予以刪除。通過基于《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，這次修訂限制了養(yǎng)犬管理相關(guān)部門在管理養(yǎng)犬活動(dòng)時(shí)的權(quán)力，使養(yǎng)犬管理部門的管理活動(dòng)更加規(guī)范化。

以上是筆者對(duì)長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理規(guī)范所進(jìn)行的梳理，通過筆者的梳理可以發(fā)現(xiàn)在長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理相關(guān)制度在1998年到2012年之間的時(shí)間段處于一個(gè)從嚴(yán)格限制飼養(yǎng)、處罰措施嚴(yán)厲變遷為規(guī)范管理犬類飼養(yǎng)活動(dòng)、限制養(yǎng)犬管理相關(guān)部門的權(quán)力的過程，這一過程同時(shí)也體現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)養(yǎng)犬管理規(guī)范的衛(wèi)生防疫目的到在規(guī)范養(yǎng)犬活動(dòng)的同時(shí)更加考慮行政相對(duì)人（即養(yǎng)犬人）利益的一個(gè)轉(zhuǎn)換。筆者將在下一部分結(jié)合具體案情進(jìn)行分析。

二、基于長(zhǎng)沙市現(xiàn)行規(guī)定對(duì)打狗案的案情分析

（一）事件經(jīng)過

2017年12月31日，長(zhǎng)沙市派出所接到報(bào)警稱有群眾被狗咬傷。民警出警后在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有肇事犬被拴在路邊樁子上并在十分鐘內(nèi)攻擊四人，民警為避免犬只攻擊傷害其他過往人員遂用木棍對(duì)狗進(jìn)行撲殺。31日晚上20時(shí)，有周某在新浪微博公布現(xiàn)場(chǎng)出警民警的家庭住址及家庭住址外觀照片。隨著事情發(fā)酵，在網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)內(nèi)容中可以看到愛狗人士對(duì)當(dāng)事民警的謾罵和人身攻擊，于此同時(shí)民警日常生活也受到愛狗人士的破壞。2018年1月5日上午，北京有一群曾因吉林朝鮮族吃狗肉而圍堵過吉林駐京辦的“愛狗人士”來到湖南省駐京辦所在地為被撲殺犬只“討要”、“說法”。1月6日，長(zhǎng)沙警方對(duì)本次事件周某等兩名違法行為人分別處以行政拘留5日的處罰。

（二）基于長(zhǎng)沙市現(xiàn)行養(yǎng)犬制度對(duì)案情的分析

本次事件的涉事主體主要包括執(zhí)勤民警，將肇事犬只拴樁的管理人（飼養(yǎng)人），動(dòng)保團(tuán)體，人肉或傳播民警個(gè)人信息的人員，對(duì)執(zhí)勤民警進(jìn)行人身攻擊的人員。

本次事件因?yàn)槌銮诿窬瘬錃⑷坏男袨橐鹆瞬糠謵酃啡耸坎粷M而網(wǎng)絡(luò)上能引起重大影響，因此筆者首先從撲殺行為的合法性角度分析執(zhí)勤民警的行為。在天心警方官方微博的警情通告中只是對(duì)相關(guān)案情予以描述未明確提到民警的執(zhí)法依據(jù)。根據(jù)筆者的觀點(diǎn)，本次出勤民警的撲殺行為有規(guī)范性依據(jù)。根據(jù)《養(yǎng)犬規(guī)定》第四條關(guān)于公安部門撲殺野犬職責(zé)的規(guī)定以及第二十條將未佩帶犬牌且無人牽領(lǐng)的戶外犬只推定為野犬予以捕殺的規(guī)定，前文事件描述中已提到咬人犬只是被拴在街邊即屬于第二十條規(guī)定的野犬范疇，而出勤民警作為公安部門的工作人員的撲殺咬人犬只的行為屬于第四條履行公安部門在養(yǎng)犬管理活動(dòng)方面的職責(zé)，故民警撲殺犬只的行為是履行養(yǎng)犬管理部門職責(zé)的行為故具有合法性。

而在相關(guān)報(bào)道中未出現(xiàn)的將肇事犬只拴樁的管理人未盡到管理義務(wù)也應(yīng)承擔(dān)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的動(dòng)物侵權(quán)相關(guān)責(zé)任。此外，雖然人肉搜索和人身攻擊民警的人員的行為違反了《治安管理處罰法》理應(yīng)受到處罰，但是從相關(guān)報(bào)道中可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際受到行政處罰的人員只有兩人，其他參與威脅、侮辱的人員并沒有因此受到處罰，參與人身攻擊的部分動(dòng)保團(tuán)體也沒有受到處罰，又一次法不責(zé)眾現(xiàn)象出現(xiàn)。

在本次事件中，如果這種法不責(zé)眾現(xiàn)象不得到處理將會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)狗管理部門的工作人員在以后的執(zhí)行公務(wù)中因自身處于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)考慮而在一定程度上放棄或忽視管理某些違規(guī)現(xiàn)象，出現(xiàn)所謂的基層社會(huì)彈性執(zhí)法現(xiàn)象，而根據(jù)陳柏峰教授的研究彈性執(zhí)法將會(huì)造成降低了法律的有效性、縱容基層執(zhí)法者惰性、背離應(yīng)有法治狀態(tài)的后果 ，具體在養(yǎng)犬管理方面則會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員的犬只管理活動(dòng)受到阻礙無法正常進(jìn)而產(chǎn)生養(yǎng)犬活動(dòng)失范而造成受養(yǎng)犬活動(dòng)影響的其他利益相關(guān)人員的利益受損，筆者認(rèn)為如果想解決這個(gè)問題應(yīng)該從制度約束中尋求解決辦法。

三、《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（征求意見稿）》對(duì)養(yǎng)犬管理的潛在影響分析

雖然在2017年8月仍處于征求意見階段的《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案·征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《養(yǎng)犬條例草案》）尚未出臺(tái)，但是也可以給我們預(yù)測(cè)長(zhǎng)沙市未來養(yǎng)犬管理相關(guān)規(guī)范的發(fā)展提供一定的參考，筆者將對(duì)《養(yǎng)犬條例草案》與現(xiàn)行2012年版《養(yǎng)犬規(guī)定》進(jìn)行對(duì)比分析。

1.與《養(yǎng)犬規(guī)定》規(guī)定“規(guī)范養(yǎng)犬”相比，《養(yǎng)犬條例草案》第三條首次提出“政府監(jiān)管、養(yǎng)犬人自律、基層組織參與和社會(huì)公眾監(jiān)督相結(jié)合的原則”。《養(yǎng)犬條例草案》從第五條到第九條的規(guī)定細(xì)化了養(yǎng)犬管理涉及到的各行政部門的職責(zé)和分工并首次提出建立數(shù)據(jù)共享的養(yǎng)犬管理信息系統(tǒng)，在第十條強(qiáng)調(diào)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、居民住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)在養(yǎng)犬管理活動(dòng)的作用，同時(shí)鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織參與養(yǎng)犬管理和服務(wù)工作。筆者認(rèn)為對(duì)于行政部門及基層組織相關(guān)責(zé)任的規(guī)定與之前的管理制度相比是一種完善，但是涉及社會(huì)組織的部分仍然存在不足。第十條中對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織養(yǎng)犬參與管理和服務(wù)工作進(jìn)行鼓勵(lì)的規(guī)定，沒有明確這些主要由養(yǎng)狗人士組成的組織參與管理活動(dòng)的范圍，同時(shí)卻沒有相關(guān)的機(jī)制動(dòng)保組織進(jìn)行約束，如對(duì)違反養(yǎng)犬管理制度和其他法律法規(guī)的限制其進(jìn)入養(yǎng)犬管理活動(dòng)的準(zhǔn)入，會(huì)導(dǎo)致部分動(dòng)保團(tuán)體組織以此作為借口侵占養(yǎng)犬管理部門的職權(quán)范圍、并可能以此為借口對(duì)違背動(dòng)保團(tuán)體價(jià)值觀的個(gè)人或單位實(shí)施類似“私刑”的活動(dòng)。

2.與《養(yǎng)犬規(guī)定》相比，《養(yǎng)犬條例草案》關(guān)于養(yǎng)犬人的行為規(guī)范中在第二十三條增加了不得遺棄、虐待犬只和不得擅自掩埋或者隨意拋棄犬只尸體這兩種規(guī)定。增加了第二十八條關(guān)于犬只“福利”的內(nèi)容。第三十六條對(duì)于犬只領(lǐng)養(yǎng)制度的規(guī)定禁止銷售、屠殺、遺棄領(lǐng)養(yǎng)犬只。草案中的這兩個(gè)條款在筆者看來是具有重復(fù)性內(nèi)容，而且筆者懷疑這兩個(gè)條款的合理性和可操作性。將遺棄、虐待、屠殺等一般運(yùn)用于與作為權(quán)利主體的人相關(guān)情景的描述性詞匯應(yīng)用于養(yǎng)狗管理規(guī)范中并與作為物權(quán)客體的犬只相聯(lián)系描述對(duì)犬只的處置行為在用詞的妥當(dāng)性上存在問題，并且有一種將犬只人格化對(duì)待的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，作為養(yǎng)犬人個(gè)人將犬只視為“家人”并以此為價(jià)值判斷基礎(chǔ)將之納入社會(huì)性規(guī)范存在不妥，且犬只作為養(yǎng)犬人的財(cái)產(chǎn)，養(yǎng)犬人享有在不對(duì)他人生活產(chǎn)生不利影響情況下對(duì)犬只的處置權(quán)。此外，改善所謂的動(dòng)物福利是需要消耗人類社會(huì)的資源為基礎(chǔ)的，然而在現(xiàn)實(shí)生活中社會(huì)資源供給是有限的而不是無限的情況下動(dòng)物福利的改善是以搶占或削弱人類福利為代價(jià)，與改善動(dòng)物福利相比，將社會(huì)資源應(yīng)用于改善人類生活更有意義。

3.《養(yǎng)犬條例草案》在第五條關(guān)于公安機(jī)關(guān)的管理職責(zé)中設(shè)定了捕捉流浪犬、處置狂犬的規(guī)則，而《養(yǎng)犬規(guī)定》第二十一條中將無犬牌且無牽領(lǐng)人的戶外犬只推定為野犬由公安機(jī)關(guān)捕殺這一規(guī)定在《養(yǎng)犬條例草案》中卻沒有與之相對(duì)應(yīng)的條款，在一定程度上可以說《養(yǎng)犬規(guī)定》捕殺野犬的管理方式被《養(yǎng)犬條例草案》中的捕捉流浪犬這一管理措施取代了。取消關(guān)于捕殺野犬并增加收容流浪犬的相關(guān)規(guī)定，將會(huì)增加公安機(jī)關(guān)在犬只管理方面的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會(huì)起到搶占總量有限的行政管理資源。無主犬只數(shù)量將在《養(yǎng)犬條例草案》取消捕殺野犬這種控制措施相關(guān)規(guī)范的運(yùn)行空間之中獲得了更大的生存空間也增加了野犬生存造成的負(fù)外部性，但是卻沒有與之相對(duì)應(yīng)的組織為無主之犬造成的人類健康威脅、環(huán)境污染財(cái)產(chǎn)安全受損等負(fù)外部性承擔(dān)責(zé)任。與養(yǎng)犬相關(guān)規(guī)范對(duì)養(yǎng)犬活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的目的相違背。

5.《養(yǎng)犬條例草案》與《養(yǎng)犬規(guī)定》相比在狂犬病防疫方面也具有很大區(qū)別《養(yǎng)犬規(guī)定》中規(guī)定對(duì)疑似狂犬的養(yǎng)犬者主動(dòng)控制或捕殺犬只并在無法履行時(shí)向公安機(jī)關(guān)和動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)?！娥B(yǎng)犬條例草案》則規(guī)定對(duì)患有或者疑似患有狂犬病犬只采取隔離控制措施并取消了向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的義務(wù)?？袢》酪叻矫娼?jīng)過了從規(guī)定養(yǎng)犬人主動(dòng)控制捕殺義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)狂犬病的隔離報(bào)告義務(wù)的轉(zhuǎn)變，在很大程度上減少了在應(yīng)對(duì)狂犬病疫情時(shí)養(yǎng)犬人的義務(wù)。

6.《養(yǎng)犬條例草案》第三十三條首次支持和鼓勵(lì)愛犬人士依法從事犬只救助活動(dòng)。但是因?yàn)闂l文過于模糊使得關(guān)于所謂的救助活動(dòng)沒有具體限定范圍，可能導(dǎo)致救助活動(dòng)越過合法的邊界出現(xiàn)類似高速搶狗事件。

7.對(duì)于違反《養(yǎng)犬條例草案》的養(yǎng)犬人的管理嚴(yán)厲程度與《養(yǎng)犬規(guī)定》相比有大幅度下降，《養(yǎng)狗條例草案》取消了《養(yǎng)犬規(guī)定》第二十二條關(guān)于阻礙國(guó)家工作人員執(zhí)行公務(wù)的相關(guān)規(guī)定，這在一定程度上增大了養(yǎng)犬管理部門的工作人員在犬類管理方面的難度。而草案中的行政處罰相關(guān)條文除第四十條和第四十五條外多數(shù)條文在實(shí)施罰款這一行政處罰時(shí)都前置了關(guān)于限期改正或警告的規(guī)定。相較于其他地區(qū)養(yǎng)犬管理制度的規(guī)定如（《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》第十條每戶只準(zhǔn)養(yǎng)一條犬）《養(yǎng)犬條例草案》中限制每戶養(yǎng)犬人數(shù)為兩條的規(guī)定更加寬松。

如果說長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理相關(guān)制度在1998年到2012年之間從嚴(yán)格限制飼養(yǎng)、處罰措施嚴(yán)厲變遷為規(guī)范管理犬類飼養(yǎng)活動(dòng)、限制養(yǎng)犬管理相關(guān)部門的權(quán)力并且更加考慮行政相對(duì)人（即養(yǎng)犬人）利益的過程是一種進(jìn)步的表現(xiàn)，那么通過比較2017年《養(yǎng)犬條例草案》和現(xiàn)行《養(yǎng)犬規(guī)定》相關(guān)條文的變化，筆者對(duì)養(yǎng)犬制度的未來發(fā)展并不樂觀。本次《養(yǎng)犬條例草案》雖然在明確管理部門分工和補(bǔ)充細(xì)化部分規(guī)范性內(nèi)容上有所進(jìn)步，但是部分條文在一定程度上弱化了養(yǎng)犬人在養(yǎng)犬活動(dòng)中的責(zé)任并放松了對(duì)無主犬只的處理，由此可能對(duì)解決由于養(yǎng)犬活動(dòng)糾紛產(chǎn)生不利影響并加重主管機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)對(duì)愛狗人士和社會(huì)組織對(duì)養(yǎng)犬管理活動(dòng)的參與范圍缺乏規(guī)制也將會(huì)使養(yǎng)犬活動(dòng)產(chǎn)生新的問題。如若在《養(yǎng)犬條例草案》獲得通過并生效后后出現(xiàn)類似本文第二部分中無人管理犬只攻擊他人的情形下，民警處置攻擊性犬只的條文依據(jù)將會(huì)模糊化并在進(jìn)一步受到愛狗人士的壓力產(chǎn)生更多不作為，而其他人卻要為這種變化造成的社會(huì)成本買單。

四、對(duì)完善長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理相關(guān)制度的建議

根據(jù)現(xiàn)行《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理規(guī)定》和尚未實(shí)施的《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，筆者認(rèn)為完善長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度主要從以下幾個(gè)方面：

1.在養(yǎng)犬管理制度的立法過程中征求意見階段除了征求養(yǎng)犬人的意見外也應(yīng)考慮未養(yǎng)犬人以及利益受到養(yǎng)犬活動(dòng)影響的民眾的意見。本次《養(yǎng)犬條例草案》的條文內(nèi)容在一定程度上弱化了政府管理活動(dòng)的監(jiān)管（如前文所述刪除撲殺野犬的規(guī)定、行政處罰相關(guān)條款的弱化、相對(duì)于其他地區(qū)更寬松的犬只飼養(yǎng)數(shù)量的規(guī)定）及條文中擬人化詞匯使用，從某種意義是部分養(yǎng)犬人價(jià)值利益取向的體現(xiàn)。筆者在搜索關(guān)于《養(yǎng)犬管理草案》的新聞時(shí) 發(fā)現(xiàn)立法聽證會(huì)中參與聽證活動(dòng)的人員大多數(shù)是養(yǎng)狗人士（包括一個(gè)訓(xùn)犬師），他們提出的建議大多數(shù)是基于養(yǎng)狗人自身的利益考量出發(fā)而沒有照顧到非養(yǎng)狗人士的利益（一位建議設(shè)置考試規(guī)范養(yǎng)狗人的人員似乎是個(gè)例外），而養(yǎng)狗活動(dòng)本身可能會(huì)產(chǎn)生的負(fù)外部性（噪音、糞便、輪胎便溺）卻會(huì)直接影響到非養(yǎng)狗人士的切身利益。養(yǎng)狗人士因?yàn)轲B(yǎng)狗結(jié)成同好會(huì)或參加網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)狗經(jīng)驗(yàn)交流群使得他們相對(duì)于非養(yǎng)狗人士有更高的組織化程度來在制度建構(gòu)的過程中推進(jìn)自身利益，但是這種利益的制度化無法解決養(yǎng)狗人與非養(yǎng)狗人因日常生活產(chǎn)生的糾紛。而如果要平衡兩者利益，就有必要將兩者均納入養(yǎng)犬管理制度建構(gòu)框架中進(jìn)行利益協(xié)商，而這一點(diǎn)需要有關(guān)部門注意。

2.強(qiáng)化社會(huì)公眾參與，對(duì)于公眾的監(jiān)督舉報(bào)可以予以一定程度的物質(zhì)激勵(lì)并對(duì)舉報(bào)人的人身財(cái)產(chǎn)安全建立制度性保障避免被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)?！娥B(yǎng)狗條例草案》雖然規(guī)定了舉報(bào)人的舉報(bào)途徑，但是卻沒有涉及到保證舉報(bào)人個(gè)人身份信息安全的規(guī)定，雖然舉報(bào)行為具有合法性，但是也存在因違背愛狗人士的價(jià)值而遭受報(bào)復(fù)。而根據(jù)本文第二部分所討論愛狗人士人肉搜索出勤民警的家庭地址等個(gè)人信息來看，不排除愛狗人士可能利用私人關(guān)系從行政部門獲得個(gè)人信息的渠道，故筆者認(rèn)為建立舉報(bào)人的個(gè)人身份信息安全保障機(jī)制是保障舉報(bào)人人身財(cái)產(chǎn)安全的基礎(chǔ)。而作為養(yǎng)犬活動(dòng)主管部門的公安機(jī)關(guān)本身的組織注意力是有限的，如果將處罰違規(guī)養(yǎng)犬活動(dòng)的罰金以一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)人可以促進(jìn)舉報(bào)人舉報(bào)不法養(yǎng)犬行為，減輕公安機(jī)關(guān)在處理不合規(guī)養(yǎng)犬案件方面的壓力。

3.對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織參與養(yǎng)犬管理和服務(wù)工作的范圍予以限定并設(shè)立準(zhǔn)入機(jī)制及參與管理活動(dòng)的問責(zé)機(jī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織本身屬于養(yǎng)犬人或和養(yǎng)犬活動(dòng)有利益聯(lián)系的人所組成的組織，如果讓養(yǎng)犬利益相關(guān)方參與到由養(yǎng)犬活動(dòng)引發(fā)的糾紛處理過程特別是養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人之間的糾紛之中，不能排除動(dòng)物保護(hù)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)在相關(guān)養(yǎng)犬管理活動(dòng)的因傾向性影響糾紛的公正解決和處理。《養(yǎng)犬規(guī)定草案》中第三十八條雖然規(guī)定了主管部門的問責(zé)相關(guān)規(guī)定，但是卻沒有關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)和動(dòng)物保護(hù)組織參與管理服務(wù)工作的問責(zé)機(jī)制，故筆者認(rèn)為應(yīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)和動(dòng)物保護(hù)組織的工作范圍限制在協(xié)助犬只收容所收容無主或遺失犬只和協(xié)調(diào)領(lǐng)養(yǎng)無主犬只活動(dòng)范圍內(nèi)。

4.明確犬只救助活動(dòng)的具體范圍。筆者認(rèn)為“愛狗人士”身份界定本身就具有很強(qiáng)的主觀性，而犬只救助活動(dòng)的認(rèn)定也因而具有極強(qiáng)的主觀性，如有部分“愛狗人士”在高速公路上攔車搶狗自認(rèn)為是犬只救助活動(dòng)，但是在筆者看這類活動(dòng)是違反《道路交通安全法》的危害道路交通安全的活動(dòng)，故應(yīng)對(duì)此進(jìn)行限制為捕捉野犬或有身份證明的遺失犬只的范圍。

5.修改關(guān)于遺棄、虐待、屠殺、流浪犬等詞匯， 將這些具有部分養(yǎng)犬人個(gè)人情感判斷的詞匯用更加中性的詞匯替代，如將遺棄犬只改為使犬只處于無人控制狀態(tài)，流浪犬修改為無人管理犬只。

6.減少執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)中的社會(huì)壓力，除依靠《治安管理處罰法》第五十條阻礙執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)的相關(guān)條款外等進(jìn)行事中管理，應(yīng)在《養(yǎng)犬條例草案》設(shè)置執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)結(jié)束后一段時(shí)間內(nèi)組織和參與大規(guī)模（大量人員、多次）侮辱人身攻擊有關(guān)執(zhí)法人員的個(gè)人和社會(huì)組織的進(jìn)行處罰條款。如對(duì)利用打電話、發(fā)短信進(jìn)行人身攻擊的行為實(shí)施罰款這一形式的行政處罰，提高相關(guān)人員實(shí)施違法行為的成本，緩解執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)。

7.在養(yǎng)犬人不干擾其他人正常日常生活及公共衛(wèi)生安全的情況下不應(yīng)基于部分個(gè)體的價(jià)值判斷對(duì)養(yǎng)犬人對(duì)所飼養(yǎng)的犬只橫加限制基于物權(quán)的處置權(quán)的規(guī)定，如所謂“犬只福利”相關(guān)條款以及領(lǐng)養(yǎng)犬只相關(guān)條文中限制領(lǐng)養(yǎng)人對(duì)犬只進(jìn)行處置的條款。這些條款的設(shè)置是沒有必要且浪費(fèi)行政資源，相關(guān)問題應(yīng)該交由市場(chǎng)來解決?！叭桓＠毕嚓P(guān)條款的實(shí)行將使擔(dān)負(fù)維持治安職責(zé)的警方在組織注意力有限的情況下，在部分動(dòng)保人士的壓力下把精力分散在與保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全等促進(jìn)人類福利無關(guān)的活動(dòng)中是錯(cuò)誤的理應(yīng)取消。

8.將《養(yǎng)犬規(guī)定》中關(guān)于捕殺野犬的規(guī)定進(jìn)行折中處理補(bǔ)充入《養(yǎng)犬條例草案》中，可以將撲殺無人管理犬只情形限制為對(duì)人產(chǎn)生攻擊行為或表現(xiàn)出嚴(yán)重攻擊性的犬只。因?yàn)槿绻麑⑦@種具有攻擊性的犬只納入普通收容體系，那么公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行收容時(shí)要付出更高的行動(dòng)成本，并且會(huì)增加民警在執(zhí)行收容任務(wù)時(shí)遭遇到的生命健康方面的風(fēng)險(xiǎn)。

以上是我關(guān)于完善長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理制度的一些意見和建議。

注釋：

陳柏峰.基層社會(huì)的彈性執(zhí)法及其后果.法制與社會(huì)發(fā)展.2015（5）.

報(bào)道《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案·征求意見稿）》立法聽證會(huì)昨日舉行.http：//hn.redn et.cn/c/2017/08/19/4398231.htm.