政府公共服務(wù)外包的“放”與“管”

葛琳玲

【關(guān)鍵詞】 地方政府 ?公共服務(wù) ?外包建設(shè)

【中圖分類號】D63 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要?dú)v史時(shí)期，社會(huì)發(fā)展對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出不斷增加的發(fā)展趨勢，為了發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)方面的重要作用，外包已經(jīng)成為了一種新型的建設(shè)手段，并在城市建設(shè)的過程中取得了非常突出的實(shí)踐成果，激發(fā)了公共服務(wù)的活力。

政府公共服務(wù)外包是一種間接提供公共服務(wù)的發(fā)展模式

政府公共服務(wù)的外包，是一種創(chuàng)新的模式，對于其概念，現(xiàn)階段還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的界定。世界經(jīng)合組織曾經(jīng)指出，政府外包是一種通過外部購買手段，間接提供公共服務(wù)的發(fā)展模式。我國著名學(xué)者毛光烈認(rèn)為，在這一發(fā)展模式之中，政府作為發(fā)包方，通過一定程序，進(jìn)行公開的擇優(yōu)承包，以簽訂合同的方式，將部分公共服務(wù)，承包給相應(yīng)的市場或組織主體。通過相關(guān)理論性論述，可以對政府公共服務(wù)外包的基本概念進(jìn)行界定。政府首先公開招標(biāo)，與承包方簽訂轉(zhuǎn)讓合同。政府作為發(fā)標(biāo)方，需要對承包主體的準(zhǔn)入資質(zhì)進(jìn)行核定，擇優(yōu)選取承包者，并對承包者的服務(wù)行為進(jìn)行評估和監(jiān)督。簡單來說，政府公共服務(wù)外包，實(shí)際上可以理解為政府與承包者之間在公共服務(wù)方面的合作安排。同時(shí)，這種合作，應(yīng)該滿足以下幾個(gè)方面的基本條件：第一，承包的項(xiàng)目必須進(jìn)行清楚的界定;第二，具有多個(gè)競標(biāo)者參與競爭;第三，政府需要對承包者進(jìn)行績效評價(jià);第四，承包的職權(quán)、義務(wù)、規(guī)范等方面必須在合同中進(jìn)行明確的落實(shí)。

從以上的概念論述之中，可以對政府公共服務(wù)外包的基本特征進(jìn)行梳理。首先，政府公共服務(wù)外包的理論核心是保證公共服務(wù)的非壟斷發(fā)展，并將競爭機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域中，以競爭取代壟斷。其次，政府是一切公共服務(wù)的組織者，但不是絕對的生產(chǎn)者，其參與服務(wù)規(guī)則的制定、執(zhí)行、監(jiān)督，但并不一定要直接操作。此外，要想保證政府公共服務(wù)外包能夠順利落實(shí)，并起到良好的效果，就必須要保證招標(biāo)的公開、公平、公正，政府能夠?qū)Τ邪踢M(jìn)行有效的監(jiān)督和評價(jià)，能夠切實(shí)掌握承包者的服務(wù)行為。現(xiàn)階段，對于公共服務(wù)外包的實(shí)際應(yīng)用，學(xué)術(shù)界始終存在不同的看法，但總體還是認(rèn)可這一發(fā)展模式的實(shí)踐應(yīng)用。

我國地方政府公共服務(wù)外包仍存在一些問題

在西方一些發(fā)達(dá)國家，公共服務(wù)的外包早就已經(jīng)成為了一種常見的政府建設(shè)方式。相較于西方國家，我國在這一方面的起步較晚，在理論成果以及實(shí)踐方式等方面都存在一些問題。

缺乏規(guī)范性。現(xiàn)階段，《中華人民共和國合同法》以及《中華人民共和國政府采購法》是同公共服務(wù)外包密切聯(lián)系的兩部法律。但是，二者對這一方面的法律規(guī)定都是整體性的，并沒有專門針對承包行為的單行法律條款。沒有統(tǒng)一法律條款的限制，就難以對承包的規(guī)范性進(jìn)行有效的約束。在地方法律法規(guī)方面，我國的某些地方政府已經(jīng)根據(jù)地方的實(shí)際發(fā)展情況，對承包活動(dòng)進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。例如：寧波市在2009年，就頒布了《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》，但是，其涵蓋范圍有限，難以對承包行為形成強(qiáng)有力的約束。

缺乏平等性。通過外包的方式，以公共服務(wù)為中心，政府與承包者之間形成了委托與代理關(guān)系。但是，由于地方政府承包機(jī)關(guān)和承包者的角色區(qū)別，決定了這二者之間存在一定的目標(biāo)差異。政府公共服務(wù)服務(wù)外包的目的，就是為了提供更加充分、公平的公共服務(wù)，以此推進(jìn)社會(huì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。而承包者受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，其參與的目標(biāo)就是獲取更多的利益。這一突出特點(diǎn)，就導(dǎo)致了不同地方、不同內(nèi)容的公共服務(wù)，在外包的過程中必然會(huì)面對不同的發(fā)展差異，這種差異，會(huì)對公共服務(wù)的開展造成一定程度的影響。

缺乏市場性。從政府的角度來看，對服務(wù)進(jìn)行外包的目的主要是提高服務(wù)效率、降低建設(shè)成本，優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量。從承包的特性方面來說，健全的市場機(jī)制、具有競爭力的競標(biāo)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)良好外包活動(dòng)的重要基礎(chǔ)保證。但是，在一些外包競標(biāo)活動(dòng)中，地方政府部門為了實(shí)現(xiàn)更好的公共服務(wù)，將競標(biāo)的準(zhǔn)入門檻設(shè)置的過高，導(dǎo)致大量的中小型企業(yè)被拒之門外，一方面，在極大程度上浪費(fèi)了市場資源，導(dǎo)致服務(wù)成本的增加;另一方面，會(huì)使得規(guī)模大的企業(yè)把持公共服務(wù)領(lǐng)域，造成壟斷。

缺乏操作性。從外包合同方面進(jìn)行分析，公共服務(wù)的外包合同具有雙重的社會(huì)屬性。一方面是經(jīng)濟(jì)屬性，具有一定的市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn);另一方面，其關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益，是政府服務(wù)職能的集中體現(xiàn)。但是，在對合同的條款進(jìn)行界定時(shí)，承包者為了追求更大的利益，經(jīng)常會(huì)使用一些規(guī)避手段，模糊合同的相關(guān)條款，這樣就極大程度地削弱了合同的制約力度，不利于政府對公共服務(wù)行為的控制。

加快推進(jìn)地方政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)的發(fā)展需要更多、更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)，在這一需求之下，公共服務(wù)外包得到了迅速的發(fā)展，并在極大程度上推進(jìn)了我國公共服務(wù)的發(fā)展。但是，其中依然存在一些突出的實(shí)際問題，對此，必須要采取切實(shí)有效的方法策略，加快推進(jìn)地方政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

健全法律體系。我國在公共服務(wù)外包方面的實(shí)踐時(shí)間相對較短，在相關(guān)法律體系的建設(shè)方面還存在非常突出的實(shí)際問題，而西方歐美國家在這一方面的發(fā)展歷史較長，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富，現(xiàn)階段已經(jīng)建立起了健全的法律體系。對此，我國可以充分借鑒其先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對我國的相關(guān)法律體系進(jìn)行充分的完善，實(shí)現(xiàn)承包工作規(guī)范化。一方面，國家應(yīng)該對《中華人民共和國合同法》以及《中華人民共和國政府采購法》進(jìn)行充實(shí)，制定關(guān)于公共服務(wù)外包的專項(xiàng)法律條款;另一方面，地方政府應(yīng)該針對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況，健全適用于地方的法律法規(guī)，體現(xiàn)法律的地方適應(yīng)性。

優(yōu)化合同設(shè)計(jì)。承包合同對政府以及承包者都具有一定的約束力，在雙方發(fā)生沖突或矛盾時(shí)，合同可以作為重要的處理依據(jù)，因此，為了實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)的公共服務(wù)承包，必須要落實(shí)科學(xué)的合同設(shè)計(jì)。尤其是對于一些專業(yè)性較強(qiáng)的合同，在制定的過程中，除了需要合同管理人員進(jìn)行協(xié)商、談判以及項(xiàng)目評估之外，還必須要有專業(yè)人才參與其中。在以往的合同制定過程中，企業(yè)由于掌握技術(shù)優(yōu)勢，在簽訂合同的過程中經(jīng)常會(huì)對一些條款內(nèi)容進(jìn)行模糊化處理，給后續(xù)承包管理活動(dòng)造成極大的隱患，對此必須高度重視，采取切實(shí)措施，避免此類情況的發(fā)生。

推進(jìn)非盈利承包主體發(fā)展。為了彌補(bǔ)政府服務(wù)外包在市場性方面存在的缺陷，一方面，政府應(yīng)該合理設(shè)置門檻，將更多的企業(yè)引入到公共服務(wù)外包體系中來;另一方面，應(yīng)該發(fā)展各類型主體，對非盈利性質(zhì)的承包者進(jìn)行培養(yǎng)。我國現(xiàn)階段非盈利主體數(shù)量還比較少，對此，政府應(yīng)該出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，對非盈利主體進(jìn)行培養(yǎng)，以此豐富公共服務(wù)外包的市場性。

加強(qiáng)政府監(jiān)管。在政府公共服務(wù)外包的發(fā)展模式下，承包者提供服務(wù)，同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對此，政府有必要建立更加全面、更加有力的政府監(jiān)督機(jī)制，對公共服務(wù)的提供情況進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，以此保證公共服務(wù)的質(zhì)量。政府部門在將服務(wù)承包出去之后，不可以抱著“甩包袱”的心態(tài)，任由其隨意發(fā)展，否則會(huì)導(dǎo)致承包者主觀隨意性的畸形變化，制約公共服務(wù)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)該針對承包者服務(wù)的提供情況，對其進(jìn)行科學(xué)的評估。具體來講，政府可以創(chuàng)新地引進(jìn)第三方評價(jià)機(jī)制，例如：問卷調(diào)查、服務(wù)對象調(diào)查、服務(wù)情況分析等。在評價(jià)的過程中，應(yīng)該以合同作為標(biāo)準(zhǔn)，對于在承包過程中出現(xiàn)的違約行為，必須及時(shí)進(jìn)行處理。

【參考文獻(xiàn)】

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