對(duì)完善政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券政策的思考

■//趙春華 司俊軍

為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，有效防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2017年財(cái)政部和交通運(yùn)輸部在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，并于6月26日聯(lián)合印發(fā)了《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》。之后，有關(guān)省市陸續(xù)開始實(shí)施經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的2017年全國政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券730億元額度的落地工作。但截止2017年年底，全國只發(fā)行了430億元的政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。這項(xiàng)為貫徹落實(shí)2014年全新修訂的《預(yù)算法》和推進(jìn)國家投融資體制改革的新政策，尚存在較大的政策完善空間。

一、全國已發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的基本情況

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2017年底，全國累計(jì)發(fā)行了總計(jì)430億元的政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券（主要發(fā)行省份的具體情況詳見表1），約占全國該類專項(xiàng)債券總額度的60%，專項(xiàng)債券資金大部分用于省本級(jí)的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目。

政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券落實(shí)工作分為三個(gè)階段，即需求報(bào)送階段、發(fā)行準(zhǔn)備階段、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督階段。需求報(bào)送階段最關(guān)健的工作在于組建一支專業(yè)合作團(tuán)隊(duì)，界定好項(xiàng)目申報(bào)的口徑，把關(guān)項(xiàng)目及其資料的審核關(guān)，向項(xiàng)目申報(bào)單位做好解釋工作。這其間會(huì)出現(xiàn)一些情況比較復(fù)雜較難界定的項(xiàng)目，需要交通部門與財(cái)政部門密切溝通協(xié)商后，以財(cái)政部門的答復(fù)意見作為審核依據(jù)；在發(fā)行準(zhǔn)備階段，主要圍繞信用評(píng)級(jí)報(bào)告開展，財(cái)政和交通部門要反復(fù)多次核對(duì)項(xiàng)目和推敲發(fā)行指標(biāo)口徑，確保資料完整、準(zhǔn)確，公開的評(píng)級(jí)報(bào)告及其相關(guān)資料不會(huì)引起社會(huì)各界質(zhì)疑；在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督階段，重點(diǎn)是明確預(yù)算管理流程及相關(guān)各方的職責(zé)，確保資金安全高效使用。之后，要對(duì)前三階段操作過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理總結(jié)，及時(shí)向財(cái)政部和交通運(yùn)輸部反饋，推進(jìn)政策完善，確保下一年專項(xiàng)債券管理工作更加順利開展。

表1 2017年全國主要省份發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券一覽表

二、專項(xiàng)債券管理過程中存在的問題

各地在政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的具體實(shí)施過程中，遇到了現(xiàn)行政策不夠明確、細(xì)化或未覆蓋到的一些問題，影響了工作的順利推進(jìn)。從2017年已發(fā)行省份調(diào)查的情況和2018年報(bào)送專項(xiàng)債券需求過程中反饋的情況看，各地在具體操作過程中普遍存在以下問題：

（一）對(duì)專項(xiàng)債券的內(nèi)涵和使用范圍存在理解誤區(qū)

1.對(duì)政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的對(duì)象及資金使用范圍存在認(rèn)識(shí)上的偏差。在上報(bào)需求時(shí)，部分地區(qū)認(rèn)為只要項(xiàng)目資本金的出資責(zé)任全部是地方政府的，就可以認(rèn)定是政府收費(fèi)公路，享受該項(xiàng)政策；同時(shí)，對(duì)政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券申報(bào)過程中，財(cái)政部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁用于資本金的規(guī)定，各地普遍有較大異議，認(rèn)為資本金只適用于經(jīng)營性項(xiàng)目，政府收費(fèi)公路屬于非經(jīng)營性的政府全額投資項(xiàng)目，且不能通過專項(xiàng)債券以外的任何方式融資，不存在資本金問題，只要項(xiàng)目有缺口，都應(yīng)該可以使用專項(xiàng)債券資金。

2.對(duì)專項(xiàng)債券是否可用以置換存量債務(wù)和支付利息存在困惑。在專項(xiàng)債券政策出臺(tái)前，政府收費(fèi)公路通過銀行貸款等形成了不少存量債務(wù)，且未被納入地方政府一類債務(wù)范疇?！兜胤秸召M(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》出臺(tái)后，部分銀行暫停了貸款，造成已到期貸款不能借新還舊，影響項(xiàng)目進(jìn)展。現(xiàn)行政策未明確是否可以置換存量債務(wù)，給各地申報(bào)需求造成較大的困惑；同時(shí)，專項(xiàng)債券的利息屬于建設(shè)成本計(jì)入項(xiàng)目資本性支出，對(duì)該項(xiàng)支出是否可用專項(xiàng)債券資金安排，現(xiàn)行政策未明確。

（二）對(duì)存量債務(wù)與新增專項(xiàng)債券的關(guān)系如何處理存在困惑

1.對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目或已經(jīng)開建的新項(xiàng)目，其已形成的存量債務(wù)與新增專項(xiàng)債券之間的關(guān)系尚未理清。2014年國家在專項(xiàng)甄別地方政府債務(wù)時(shí)，普遍未將由各級(jí)交通投融資平臺(tái)承擔(dān)的政府收費(fèi)公路存量債務(wù)認(rèn)定為地方政府直接債務(wù)，導(dǎo)致同一項(xiàng)目既有銀行貸款等企業(yè)債務(wù)，又有專項(xiàng)債券的地方政府債務(wù)，不利于全面真實(shí)反映政府的負(fù)債水平。

2.收費(fèi)權(quán)抵質(zhì)押問題與政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券之間如何處理尚未明確?！兜胤秸召M(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》第三十七條規(guī)定：“收費(fèi)公路專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和收費(fèi)公路權(quán)益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照債券發(fā)行時(shí)約定的用途使用，不得用于抵質(zhì)押。”財(cái)政部、交通部在“答記者問”中又強(qiáng)調(diào)：“地方原有各類交通融資平臺(tái)的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實(shí)施債務(wù)融資新建公路的唯一渠道。”但受當(dāng)?shù)卣?fù)債水平高影響無法享受專項(xiàng)債券的地區(qū)，其政府收費(fèi)公路在通過銀行貸款辦理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押時(shí)，銀行監(jiān)督部門以上述辦法為由不予辦理質(zhì)押手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法貸款；已享受專項(xiàng)債券的續(xù)建項(xiàng)目的融資則遇到已簽貸款合同的余款發(fā)放障礙問題。

（三）現(xiàn)行債券政策無法滿足政府收費(fèi)公路的融資需求

1.受地方政府負(fù)債率限制，部分市縣無法獲得專項(xiàng)債券額度。2017年和2018年各地交通運(yùn)輸部門都積極上報(bào)債券需求，但由于政策上將收費(fèi)公路專項(xiàng)債的額度包含在地方政府債務(wù)額度內(nèi)，部分市縣近年的額度已達(dá)到警戒線，因而被一票否決，影響了政府收費(fèi)公路融資；部分地區(qū)財(cái)政認(rèn)為專項(xiàng)債券占用本地政府負(fù)債空間，不同意申報(bào)專項(xiàng)債券；部分項(xiàng)目在本年符合發(fā)行條件，獲得了專項(xiàng)債券資金，但第二年或以后年度受當(dāng)?shù)刎?fù)債率已達(dá)警戒線影響，無法繼續(xù)發(fā)行專項(xiàng)債券，使得項(xiàng)目融資陷入后門堵死、前門不能開的死胡同。

2.現(xiàn)有債券規(guī)模無法滿足融資需求。如浙江省2017年專項(xiàng)債券占有額度在全國范圍內(nèi)最高（18%），但現(xiàn)有專項(xiàng)債券規(guī)模和政府收費(fèi)公路建設(shè)實(shí)際需求嚴(yán)重不匹配。一方面，政府收費(fèi)公路建設(shè)資金需求較大，以浙江省交通集團(tuán)公司為例，自2010年5月年集團(tuán)承接龍慶高速公路還貸項(xiàng)目以來，又相繼承擔(dān)了杭新景、樂清灣、寧波舟山港、繞城西復(fù)線、文泰、建金、臨建、文景等政府收費(fèi)公路的投資、建設(shè)、營運(yùn)任務(wù)，總投資近1800億元。按照集團(tuán)2017年專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的6個(gè)政府還貸高速公路項(xiàng)目，剔除已提取的項(xiàng)目貸款外，仍需融資近500億元。另一方面，根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)文件第三十六條規(guī)定，“地方各級(jí)財(cái)政部門、交通運(yùn)輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！便y行總部放貸收緊，政府收費(fèi)公路融資矛盾突顯。

（四）政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券政策的優(yōu)勢未充分彰顯

1.政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的票面利率低于市場利率，但實(shí)際成本或高于市場利率。專項(xiàng)債券申報(bào)與下達(dá)有時(shí)間差，造成實(shí)際成本高于貸款利率，且額度不確定，影響項(xiàng)目開展。發(fā)債資金一次到位與項(xiàng)目實(shí)際使用存在時(shí)間差，該時(shí)間差部分抵消了專項(xiàng)債券的成本優(yōu)勢，而項(xiàng)目貸款可以根據(jù)工程進(jìn)度逐步放款，資金使用效率相對(duì)更高；同時(shí)，專項(xiàng)債券資金必須在發(fā)行年度內(nèi)使用完畢，與工程進(jìn)度不符，易造成突擊用錢的問題，不利于專項(xiàng)債券的安全使用。

2.專項(xiàng)債券發(fā)行以單個(gè)項(xiàng)目確定債券資金額度，項(xiàng)目之間不能互相調(diào)劑，由于項(xiàng)目的工程進(jìn)度有快慢，導(dǎo)致進(jìn)度快的項(xiàng)目缺錢用，進(jìn)度慢的項(xiàng)目資金閑置；同時(shí)，由于資金不通過同一控股主體而是分散下達(dá)到項(xiàng)目公司，增加了管理工作量，不利于提高資金的整體使用效率，也增加管理的難度。

三、完善政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券政策的有關(guān)建議

鑒于專項(xiàng)債券發(fā)行和使用過程中的問題，建議進(jìn)一步完善相關(guān)制度，以充分發(fā)揮專項(xiàng)債券的資金效益，嚴(yán)控政府收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）加大政策的宣傳解釋和完善力度

由于專項(xiàng)債券管理工作政策性很強(qiáng)，在具體實(shí)施過程中牽涉到具體口徑把控、程序職能細(xì)化、會(huì)計(jì)核算等問題，建議財(cái)政和交通主管部門加大聯(lián)手宣傳力度，深入解讀；同時(shí)，加大調(diào)查研究力度，全面收集政策實(shí)施過程中的問題，對(duì)現(xiàn)行辦法予以修訂完善。

（二）盡快建立全面的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目庫

以現(xiàn)行收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)制度為基礎(chǔ)，通過組織專項(xiàng)甄別，對(duì)全國收費(fèi)公路按照已建成運(yùn)營、在建、新建的口徑，建立健全政府收費(fèi)公路項(xiàng)目庫，將存量債務(wù)也一并納入地方政府債務(wù)管理，規(guī)范債務(wù)管理；同時(shí)，明確專項(xiàng)債券可以置換存量債務(wù)并可用于支付專項(xiàng)債券的利息。國發(fā)〔2014〕43號(hào)、45號(hào)和財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)等文件都明確要求融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，剝離政府債務(wù)。建議參照一般債券的做法，將專項(xiàng)債券分為存量債務(wù)置換和新增債務(wù)兩部分，逐漸將存量的政府收費(fèi)公路債務(wù)置換成專項(xiàng)債券，進(jìn)一步規(guī)范政府收費(fèi)公路的債務(wù)管理，減少隱性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）對(duì)專項(xiàng)債券實(shí)施單獨(dú)劃塊管理

由于政府收費(fèi)公路的項(xiàng)目收益和融資需求自求平衡，與當(dāng)?shù)刎?cái)力無關(guān)，因此建議專項(xiàng)債券單獨(dú)劃塊管理，與各地政府的整體警戒線和負(fù)債總額脫鉤，確保堵后門、開前門，保證項(xiàng)目融資的延續(xù)性；同時(shí)，嚴(yán)控項(xiàng)目入口，所有申報(bào)專項(xiàng)債券的政府收費(fèi)公路，必須納入國家和省級(jí)交通發(fā)展規(guī)劃，在此前提下，增加專項(xiàng)債券的發(fā)行額度，確保項(xiàng)目融資需求，最終形成所有規(guī)劃內(nèi)政府收費(fèi)公路的資金缺口都能通過專項(xiàng)債券解決。

（四）進(jìn)一步提高專項(xiàng)債券資金的使用效益

對(duì)同一財(cái)政層級(jí)同一主體控股的多個(gè)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目，在現(xiàn)行允許多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行的規(guī)定基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步明確可將該主體作為統(tǒng)借統(tǒng)還的對(duì)象，在使用時(shí)可以在發(fā)債項(xiàng)目范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排使用，以便統(tǒng)一管理，提高資金使用效益；在專項(xiàng)債券額度已確定并已經(jīng)過中期預(yù)算調(diào)整的，建議由財(cái)政部門先行墊付資金，等專項(xiàng)債券發(fā)行后沖回墊付款項(xiàng)，避免專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間與項(xiàng)目工程進(jìn)度不匹配的問題，確保充分發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的使用效益。

政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券是一項(xiàng)新生事物，必定有一個(gè)不斷完善優(yōu)化的過程。2017年作為該項(xiàng)政策實(shí)施的第一年，已成功邁出了第一步，取得了一定的成效，但具體實(shí)施過程中也遇到了不少共性的問題。只有深入梳理和分析形成這些問題的根源，并針對(duì)性地提出切實(shí)可行的解決方案，才能使政策更好地發(fā)揮實(shí)效。期待通過各方的共同努力，盡快完善政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券政策，切實(shí)發(fā)揮該政策在推進(jìn)國家供給側(cè)改革和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部，交通運(yùn)輸部.地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）〔R〕.2017（06）.